Некоторые проблемы взаимодействия гражданского и земельного законодательства и пути их решения
И ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПУТИ ИХ
РЕШЕНИЯ
В.В. ЧУБАРОВ
Чубаров Вадим
Витальевич - ведущий научный сотрудник
ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Вопросы
взаимодействия гражданского и земельного
законодательства в переходный к рыночной
экономике период. В ходе дискуссии по
вопросу о соотношении гражданского и
земельного права и законодательства Ю.Г.
Жариков отметил, что нормы о праве
собственности и иных вещных правах на землю
в ГК РФ, возможно, были не нужны <*>. "Может
быть, было бы достаточно и удобнее для
практического применения... предусмотреть
полноценные и четкие по смыслу нормы о
собственности на землю непосредственно в
Земельном кодексе РФ. Тогда не пришлось бы
"замораживать" всю гл. 17 ГК РФ до принятия
Земельного кодекса РФ" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Жариков Ю.Г.
О некоторых проблемах развития земельного
законодательства на современном этапе //
Государство и право. 1997. N 3. С. 41.
<**>
Там же.
В порядке общего возражения на
данное предложение необходимо обратить
внимание на то, что для этого потребовалось
бы создать второй Гражданский кодекс РФ.
Однако для того, чтобы понять, почему
частноправовые (гражданско-правовые)
начала стали преобладать в регулировании
правоотношений по поводу земельного
участка только после принятия Конституции
РФ 1993 г., ГК РФ и ЗК РФ, необходимо проследить
пути развития гражданского и земельного
законодательства в переходный период.
Важно иметь в виду, что земельное
законодательство к началу 90-х гг. прошлого
века, то есть к началу переходного периода,
было несколько иным, чем сейчас. Это была
совокупность публично-правовых (главным
образом, административно-правовых) норм,
перешедших по наследству из советского
земельного законодательства.
Хорошо
известно, что начиная с первых декретов
Советской власти о земле и вплоть до начала
90-х гг. XX в. земля сначала в России, а затем в
СССР была из гражданского оборота изъята. В
статье 1 Крестьянского наказа, являвшегося
составной частью Декрета от 27 октября 1917 г.
"О земле" <1>, говорилось: "Право частной
собственности на землю отменяется
навсегда; земля не может быть ни продаваема,
ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо
залог, ни каким-либо другим способом
отчуждаема" <2>. В Конституции РСФСР 1918 г.
(ст. 3) земля, леса, недра и воды были
объявлены объектом исключительной
государственной собственности и
общенародным достоянием <3>. Эта норма,
многократно повторенная в последующих
советских конституциях (ст. 6 Конституции
СССР 1936 г. <4>, ст. 10 Конституции 1977 г.)
<5>, означала отказ от признания земли
товаром, изъятие ее из оборота и запрет
применять в отношении земли универсальные
механизмы гражданского права (право
собственности, институт сделки, институт
наследования и т.п.). Статья 3 Основ
земельного законодательства Союза ССР и
союзных республик 1968 г. прямо гласила:
"Действия, в прямой или скрытой форме
нарушающие право государственной
собственности на землю, запрещаются" <6>.
В итоге на протяжении более 70 лет в
Советском Союзе применялся исключительно
публично-правовой (административный) метод
регулирования отношений по поводу
земельных участков.
--------------------------------
<1> См.: СУ РСФСР. 1917.
N 1. Ст. 3.
<2> См.: Там же.
<3> См.:
Советские Конституции. Справочник. С. 236.
<4> См.: Там же. С. 236.
<5> См.:
Конституция СССР. Политико-правовой
комментарий. М., 1982. С. 61.
<6> ВВС СССР.
1968. N 51. Ст. 485.
Первые признаки появления
гражданско-правовых начал в регулировании
отношений с землей появились в Основах
законодательства Союза ССР и союзных
республик об аренде <*> и в Основах
законодательства Союза ССР и союзных
республик о земле <**>. В частности, в
Основах законодательства о земле речь шла
об аренде земельных участков гражданами,
колхозами, совхозами, другими
государственными, кооперативными,
общественными предприятиями, совместными
предприятиями, иностранными государствами,
иностранными гражданами и юридическими
лицами. В статье 5 Основ законодательства о
земле было введено понятие пожизненного
наследуемого владения землей для граждан
СССР. Гражданско-правовой следует считать
также процедуру изъятия земли для
государственных и общественных нужд,
которая включала в себя судебный порядок
оспаривания акта административного органа
об изъятии земли. В остальной части Основы
законодательства о земле сохраняли прежний
разрешительный режим пользования землей,
присущий советскому земельному праву.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости
СССР. 1989. N 25. Ст. 481.
<**> См.: Ведомости
СССР. 1990. N 10. Ст. 129.
Впервые частная
собственность на землю была закреплена в
ст. 1 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О
крестьянском (фермерском) хозяйстве" <*> и
в ст. 2 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О
земельной реформе" <**>. Характерно, что на
момент их принятия нормы этих Законов о
праве собственности противоречили
Конституции РСФСР 1978 г. Однако 15 декабря 1990
г. в нее были внесены изменения, но
утверждать, что право частной
собственности на землю после этого
приобрело всеобъемлющий характер, не
приходилось. Возможность предоставления
земельных участков в собственность хотя и
была предусмотрена ст. 12 Конституции РСФСР,
но была ограничена десятилетним с момента
приобретения права собственности
мораторием на куплю-продажу земельных
участков <***>.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости РСФСР. 1990. N 26. Ст. 324.
<**> См.: Ведомости РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327.
Признан утратившим силу Федеральным
законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ и Указом
Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287.
<***> См.: Конституция (Основной Закон)
Российской Федерации - России. М.: Известия,
1992.
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991
г. также предусмотрел право частной
собственности граждан на землю (ст. 7),
назвал пожизненное наследуемое владение
граждан правом (ст. 7), подтвердил право
аренды в качестве правового титула на землю
для граждан и юридических лиц (ст. 7, 13), ввел
в качестве права на землю бессрочное
(постоянное) пользование земельными
участками (ст. 12), предусмотрел ряд иных
элементов гражданско-правового
регулирования к отношениям по поводу
земельных участков. Вместе с тем, говоря,
например, о праве собственности, ЗК РСФСР 1991
г. практически не предусмотрел возможности
совершения сделок с землей. Как справедливо
отмечается в литературе, им были
предусмотрены два случая, причем в обоих
сделки могли совершаться только с местным
Советом народных депутатов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Козырь О.М.
Особенности регулирования сделок с землей
земельным законодательством //
Экологическое право. 2003. N 4.
Аналогичным
образом применяли действующее
законодательство и судебно-арбитражные
органы. Государственное предприятие
"Ленторф" предъявило иск о взыскании с
Ленинградского кооперативного комплекса
"Технолог" недоплаченной последним суммы за
проданное торфопредприятие "Соколиный мох".
В стоимость передаваемых кооперативу
основных средств была включена и стоимость
полей добычи торфа, находящихся в
государственной собственности и
предоставленных объединению во временное
пользование. Однако, как подчеркнул
Госарбитраж г. Санкт-Петербурга и области,
согласно ст. 11 ЗК РСФСР продажа или
отчуждение земельных участков
регулируются в соответствии со ст. 12
Конституции РСФСР. В силу ст. 12 Конституции
РСФСР продажа или иное отчуждение
земельных участков, кроме передачи по
наследству, возможны только государству в
лице Совета народных депутатов, на
территории которого расположен земельный
участок. В соответствии со ст. 52 ЗК РСФСР
землепользователям вообще не было
предоставлено право отчуждения земельных
участков. Поэтому Госарбитраж г.
Санкт-Петербурга и области в иске о
взыскании стоимости торфяных полей
отказал, признав, что договор в этой части
является недействительным <*>.
--------------------------------
<*> См.: Пункт 11
Обзора практики разрешения споров,
связанных с применением законодательства о
собственности. Приложение N 1 к письму ВАС РФ
от 31 июля 1992 г. N С-13/ОП-171 // Вестник ВАС РФ. 1992.
N 1. С. 101 - 102.
Законом РФ от 9 декабря 1992 г. в
ст. 12 Конституции РСФСР были внесены
изменения, согласно которым полученные и
приобретенные в собственность земельные
участки могли быть отчуждены их
собственниками без изменения целевого
назначения земель и независимо от сроков
поступления в собственность. Но и здесь
оставались ограничения: собственник вправе
был продать участок либо местным Советам
народных депутатов на тех же условиях, на
которых участок был предоставлен, либо по
договорной цене физическим и юридическим
лицам, но только для ведения личного
подсобного хозяйства, садоводства, дачного
или жилищного строительства <*>. В
остальном сохранялся десятилетний
мораторий на продажу земельного участка
третьим лицам, если участок был
предоставлен в собственность бесплатно, и
вводился пятилетний мораторий для лиц,
приобретших земельный участок за плату
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
РГ. 1993. 4 янв.
<**> См.: Там же.
Сразу же
после внесения изменений в Конституцию
РСФСР был принят Закон РФ от 23 декабря 1992 г. N
4196-1 "О праве граждан Российской Федерации
на получение в частную собственность и на
продажу земельных участков для ведения
личного подсобного и дачного хозяйства,
садоводства и индивидуального жилищного
строительства" <1>. Последний, хотя и
сузил, как верно утверждается в литературе,
круг лиц, участвующих в сделке, гражданами
РФ <2>, однако ввел в гражданско-правовой
оборот существенную часть земельных
участков. В соответствии с п. 9 ст. 3 Вводного
закона к ЗК РФ свидетельства о праве
собственности на эти участки, выданные по
форме, утвержденной Постановлением
Правительства РФ от 19 марта 1992 г. N 177 "Об
утверждении форм свидетельства о праве
собственности на землю, договора аренды
земель сельскохозяйственного назначения и
договора временного пользования землей
сельскохозяйственного назначения" <3>
либо Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г.
N 1767 "О регулировании земельных отношений и
развитии аграрной реформы в России" <4>,
признаются действительными и имеют равную
юридическую силу с записями в Едином
государственном реестре прав на недвижимое
имущество и сделок с ним.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости
РФ. 1993. N 1. Ст. 26 (в настоящее время в связи с
принятием ЗК РФ данный Закон признан
утратившим силу).
<2> См.: Козырь О.М.
Указ. соч.
<3> См.: РГ (спецвыпуск). 1992. 15
апр.
<4> См.: САПП РФ. 1993. N 44. Ст.
4191.
Сдерживание гражданско-правового
оборота земель с помощью различных
политико-правовых инструментов, в том числе
публично-правовых ограничений,
продолжалось и в дальнейшем. Речь идет не об
изъятии либо об ограничении в обороте тех
земельных участков (res extra commercium), которые
действительно должны быть из него изъяты
либо ограничены (ст. 27 ЗК РФ), и не о разумном
применении иных публично-правовых средств
при регулировании имущественных отношений
с землей (целевое использование земли и
т.п.). Речь идет о сознательной политике
Российского государства, которая на
протяжении 90-х гг. XX в. вынуждена была
балансировать на грани между
существовавшими в обществе полярными
взглядами по поводу права частной
собственности на землю. Это, в свою очередь,
влияло на содержание земельного
законодательства. Соответственно,
имущественные отношения по поводу земли,
складывающиеся в обществе, были не во всем
"рыночными". Так, 27 октября 1993 г. был принят
важный для внедрения частноправового
регулирования земельных отношений Указ
Президента РФ N 1767 "О регулировании
земельных отношений и развитии аграрной
реформы". Согласно п. 1 Указа земельные
участки и все, что прочно с ними связано,
были названы недвижимостью. Совершение
сделок с земельными участками подлежало
регулированию гражданским
законодательством с учетом земельного,
лесного, природоохранительного, иного
специального законодательства и норм
самого Указа. Пункт 3 Указа предусматривал
государственную регистрацию права
собственности на земельный участок как
обязательный элемент правового режима
недвижимой вещи. Последняя должна была
производиться местными комитетами по
земельным ресурсам и землеустройству.
Указом был определен целый ряд разрешенных
сделок с участками, в числе которых:
купля-продажа, передача по наследству,
дарение, залог, передача земельного участка
или его части в качестве взноса в уставные
фонды (капиталы) акционерных обществ,
товариществ, кооперативов, в том числе с
иностранным участием. Здесь же (п. 4)
говорилось о гарантиях государства по
обеспечению неприкосновенности права
частной собственности на землю. Изъятие
земельного участка у собственника для
государственных или общественных нужд
могло производиться только путем выкупа с
учетом интересов собственника, включая
возмещение стоимости земли по договорной
цене и причиненных убытков. Однако
применение данного Указа вновь
ограничивалось не только содержанием
действовавшей ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г.,
но и реальными общественными отношениями и
противостоянием в обществе по вопросу о
частной собственности на землю.
12
декабря 1993 г. была принята ныне действующая
Конституция РФ, которая заложила реальную
основу для регулирования имущественных
отношений по поводу земельного участка
нормами частного гражданского права (ст. 8, 9,
35, 36, 55 и 71). Указом Президента РФ от 24 декабря
1993 г. N 2287 "О приведении земельного
законодательства Российской Федерации в
соответствие с Конституцией Российской
Федерации" <1> были отменены нормы целого
ряда законов о земле и прежде всего многие
нормы ЗК РСФСР 1991 г., сдерживавшие земельный
оборот. Однако прошло более семи лет, прежде
чем сначала был принят Федеральный закон от
16 апреля 2001 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в
Гражданский кодекс Российской Федерации и
Федеральный закон "О введении в действие
части первой Гражданского кодекса
Российской Федерации" <2>, который ввел в
действие главу 17 ГК РФ (за исключением норм
главы 17 ГК РФ по регулированию сделок с
сельскохозяйственными угодьями), а затем 25
октября 2001 г. новый Земельный кодекс РФ
<3>. При этом безусловное достоинство
последнего, а также Федерального закона от
24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения" <4>
заключается в том, что они, во-первых,
рассматривают право частной собственности
на земельный участок как органически
присущее рыночной экономике и, во-вторых, в
значительной части включают в себя нормы
гражданского права. Что же касается главы 17
ГК РФ, то она изначально была построена на
указанных
