Регулирование инвестиций как форма защиты экономических интересов государства
КАК ФОРМА ЗАЩИТЫ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ
ГОСУДАРСТВА
Н.Г. ДОРОНИНА, Н.Г.
СЕМИЛЮТИНА
Доронина Наталия Георгиевна -
руководитель отдела международного
частного права ИЗиСП, доктор юридических
наук.
Семилютина Наталья Геннадьевна -
старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат
юридических наук.
1. Защита экономических
интересов государства
и частного
инвестора
Защита экономических
интересов государства в инвестиционных
отношениях обеспечивается прежде всего
надлежащим уровнем регулирования
инвестиций. В концепции регулирования
иностранных инвестиций предопределены
основные направления совершенствования
российского инвестиционного
законодательства <*>. В данной статье
создание закона об инвестициях на основе
консолидации действующих нормативных
актов об иностранных инвестициях и об
инвестиционной деятельности
рассматривается как основное направление
развития российского законодательства с
целью соответствия таких законов
экономическим интересам государства.
--------------------------------
<*> См.: Концепции
развития российского законодательства /
Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П.
Орловского. М.: Городец, 2004. С.
274.
Поставленная в инвестиционном
законодательстве в начале экономических
реформ задача привлечения инвестиций была
основана на противопоставлении личных
(частных) интересов интересам общества, на
признании за государством права
осуществлять инвестиции, на неограниченном
вмешательстве государства в
частноправовые отношения. Сложившееся
сознание того, что все государственное
должно иметь приоритет над частным, в
какой-то мере объясняет, почему нормативные
акты об инвестициях были разделены на акты,
регулирующие иностранные инвестиции (им
предоставлялась международно-правовая
защита), и на акты об инвестиционной
деятельности, действующие по существу
только для сферы капитального
строительства.
Меняющаяся в условиях
рынка концепция правового регулирования
ставит перед государством общую задачу
защиты отечественных инвесторов от
недобросовестной конкуренции иностранных
предпринимателей в интересах развития
экономики России. В этой связи защита
частных интересов отечественных
инвесторов приобрела значение защиты
государственных экономических интересов.
Отметим, что такое концептуальное видение
проблем инвестиционного законодательства
отвечает и общим началам теории права.
Частные, или гражданско-правовые, отношения
в сфере инвестиционной деятельности в
условиях рыночной экономики начинают
играть основную роль в обеспечении защиты
экономических интересов государства. Еще
немецким юристом Р. Иерингом подмечено, что
защита государственных интересов вовне
зависит от того, насколько хорошо
обеспечивается защита частных лиц в самом
государстве <*>. В инвестиционных
отношениях это проявляется особенно
наглядно. В России, как показывает практика
регулирования инвестиций, даже иностранным
инвесторам, в связи с отсутствием должной
защиты отечественных инвесторов, сложно
защищать свои права. Приведем один из
примеров защиты иностранной фирмой своих
инвестиций в России.
--------------------------------
<*> "Частное, а не
государственное право есть истинная школа
политического воспитания народов, и если
желательно знать, как будет какой-нибудь
народ защищать в случае нужды свои
политические права и свое международное
положение, надо посмотреть, как отдельный
представитель отстаивает свое собственное
право в частной жизни". См.: Иеринг Р. Борьба
за право. М.: Книжный дом, 1901. С. 56.
В 1992 году
иностранной фирмой был заключен с
российским академическим институтом
договор совместной деятельности, по
которому фирма обязалась произвести
реконструкцию зданий института. На
основании заключенного договора институт
обязался представить всю необходимую для
этого документацию, включая разрешения на
осуществление работ по реконструкции
зданий; освободить подлежащие
реконструкции и строительству строения и
после завершения работ передать
реконструированные здания фирме. Стороны
договорились о том, что они несут расходы по
строительству и реконструкции зданий
института совместно. При этом согласно
условиям договора участие института в
расходах по строительству и реконструкции
зданий выражалось в форме предоставления
югославской фирме права пользования
строением на условиях аренды в течение
определенного срока после завершения работ
по реконструкции и строительству. Доля
института в расходах измерялась
установленной в договоре арендной платой
за пользование одним квадратным метром и
сроком аренды. Договор также
предусматривал, что в период аренды в
случае возникновения обстоятельств,
вынуждающих югославскую фирму расторгнуть
договор, институт обязуется выплатить
фирме общую сумму затрат на реконструкцию и
строительство строений за вычетом арендной
платы.
Заключенный договор не
противоречил российскому
законодательству, действовавшему с момента
заключения договора до возникновения
разногласий, которые явились бы основанием
признания его недействительным. На момент
заключения договора отношения, возникшие
из договора, подчинялись действию Закона
РСФСР "Об инвестиционной деятельности в
РСФСР" и Закона РСФСР "Об иностранных
инвестициях в РСФСР", принятых в 1991 году. Эти
Законы давали широкое определение
инвестициям (иностранным инвестициям) и
признавали инвестором (иностранным
инвестором) любое лицо, осуществляющее
капиталовложения, будь то иностранное или
российское юридическое или физическое
лицо. Поэтому понятны притязания
югославской фирмы на статус иностранного
инвестора. Однако именно признание за
югославской фирмой статуса инвестора и
вызвало разногласия между сторонами после
завершения предусмотренных договором
работ.
В Федеральном законе "Об
инвестиционной деятельности в Российской
Федерации, осуществляемой в форме
капитальных вложений" 1999 г.
предусматривается, что отношения
инвесторов с другими участниками
инвестиционной деятельности регулируются
договором. В нем подчеркивается, что
инвесторы имеют равные права, включая право
на заключение договоров с другими
субъектами инвестиционной деятельности в
соответствии с ГК РФ. Но, как подчеркивается
в литературе и как свидетельствует
практика, именно договоры с участием
инвесторов не получают должной защиты в
гражданском законодательстве <*>.
Договоры, часто именуемые на практике
инвестиционными, нередко представляют
собой смешанные договоры, включающие в себя
элементы разных гражданско-правовых
договоров, например договора аренды,
строительного подряда, оказания услуг и др.,
в том числе договора простого товарищества.
Следует заметить, что характеристике
инвестиционного договора наиболее
соответствует концессионное соглашение,
проект закона о котором был недавно принят
в третьем чтении Государственной Думой
<**>. Применение концессионного договора
обеспечивает необходимую гарантию защиты
прав стороны в договоре как инвестора.
Однако действующее законодательство пока
не позволяет квалифицировать участника
договорных отношений как инвестора, даже
если условия договора прямо
предусматривают обязанность одной из
сторон осуществлять капитальные вложения в
реконструкцию или строительство нового
объекта.
--------------------------------
<*> См.:
Законодательство. 1999. N 6.
<**> См.:
Лисица В.Н. О проекте Федерального закона "О
концессионных договорах с российскими и
иностранными инвесторами" //
Законодательство и экономика. 2002. N 9.
В
указанном примере очевидно, что на
основании законодательства,
действовавшего на момент заключения
договора, было бы неправомерным отнести
иностранную фирму к категории инвестора. В
то же время, будучи иностранным инвестором,
фирма может воспользоваться возможностью
защищать свои нарушенные права путем
обращения к международно-правовым способам
защиты. Например, в специализированный
арбитраж для разрешения инвестиционных
споров - Международный центр по
урегулированию инвестиционных споров
(МЦУИС), созданный на основании
Вашингтонской конвенции (1965 г.) "О порядке
разрешения инвестиционных споров между
государством и лицом другого государства"
<*>. Обращение в специализированный
арбитраж обеспечивается действием
двусторонних международных соглашений о
поощрении и взаимной защите
капиталовложений <**>.
--------------------------------
<*> Поскольку
Российская Федерация не является
участником Вашингтонской конвенции, то
обращение инвестора к МЦУИС возможно в силу
действия Дополнительного протокола к
Вашингтонской конвенции, подписанного в 1979
году. В соответствии с этим Дополнительным
протоколом МЦУИС принимает к рассмотрению
споры, даже если одна из сторон в споре
(принимающее государство или государство
инвестора) не является участником
Конвенции. Таким образом, отсутствие
ратификации Российской Федерацией
Вашингтонской конвенции (Россия только
подписала Вашингтонскую конвенцию, но не
ратифицировала ее) не могло стать
препятствием для иностранной фирмы,
стремящейся получить защиту своих прав как
инвестора. Типовым соглашением о поощрении
и взаимной защите капиталовложений,
утвержденным Постановлением Правительства
РФ от 9 июня 2001 г. N 456, указанное право
иностранного инвестора на обращение в
МЦУИС подтверждается.
<**> В данном
примере это Соглашение между
Правительством Российской Федерации и
Союзным Правительством Союзной Республики
Югославии о поощрении и взаимной защите
капиталовложений, подписанное 11 октября 1995
г. и ратифицированное Федеральным законом
от 8 июля 1996 г. N 93-ФЗ. См.: СЗ РФ. 1996. N 28. Ст.
3355.
Ненадлежащий уровень правового
регулирования инвестиций в Российской
Федерации связан с неясным представлением
о том, что же следует считать инвестицией,
инвестиционным договором и в каких случаях
гражданско-правовые отношения можно
квалифицировать как инвестиционные.
2.
Понятие и виды инвестиций
Под
инвестицией следует понимать передачу
денежных средств или иного имущества в
денежной оценке одним лицом, именуемым
инвестором, другому лицу - реципиенту
инвестиций с целью извлечения прибыли. В
гражданско-правовых отношениях передача
имущества одним лицом другому
осуществляется на основе договора. Однако в
том случае, если основанием для передачи
имущества является получение инвестором
прибыли, извлеченной в результате
превращения его имущества в капитал,
заключенный договор будет носить характер
инвестиционного <*>. Инвестиции связаны с
осуществлением инвестором своего вещного
права. Одной из форм защиты вещного права
является его регистрация. С регистрацией
инвестиций связано признание статуса того
или иного лица как инвестора. Российское
законодательство не содержит четких
указаний, какие юридические действия лежат
в основании признания у того или иного лица
статуса инвестора и с какого момента можно
говорить о праве на защиту лица как
инвестора. Нельзя отрицать, что по
российскому законодательству защита
вещных прав в рамках инвестиционных
отношений обладает определенной
спецификой <**>.
--------------------------------
<*> См.: Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г.
Государство и регулирование инвестиций. М.:
Городец, 2003. С. 10 - 39.
<**> См.:
Комментарий к Гражданскому кодексу
Российской Федерации, части третьей
(постатейный). М.: Юридическая фирма
"Контракт", 2004. С. 446.
Когда речь идет о
прямых иностранных инвестициях, для
иностранных инвесторов прямо
оговаривается их право на возмещение
убытков, причиненных им в результате
незаконных действий (бездействия)
государственных органов, органов местного
самоуправления или должностных лиц этих
органов, в соответствии с гражданским
законодательством <*>. Такое же положение
действует и для российских инвесторов,
инвестиционная деятельность которых
регулируется Федеральным законом от 25
февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной
деятельности в Российской Федерации,
осуществляемой в форме капитальных
вложений" (п. 1 ст. 15) <**>.
--------------------------------
<*> См.: Статья 5
Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об
иностранных инвестициях в Российской
Федерации" с изменениями от 25 июля 2002 г. и от
8 декабря 2003 г. // СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493; 2002. N 30.
Ст. 3034; 2003. N 50. Ст. 4855.
<**> См.: СЗ РФ. 1999. N
9. Ст. 1096.
Механизм защиты прав
иностранного лица, предусмотренный в
международных договорах и в российском
международном частном праве, обеспечивает
предсказуемость судебных и арбитражных
решений. Между тем в международных
договорах выделяется такая категория, как
инвестиционный спор, под которым
подразумевается спор, характеризующийся
особым субъектным составом (спор с участием
государства, органов государства и лица
другого государства) и предметом
(инвестиции). Отсутствие же в российском
законодательстве точного определения
инвестиций как предмета инвестиционных
отношений создает предпосылки для
дискриминации российских инвесторов по
отношению к иностранным.
Особое
значение для защиты отечественных
инвесторов как на национальном, так и на
международном рынке приобретает деление
инвестиций на прямые и портфельные.
а)
Прямые инвестиции
Выделение прямых
инвестиций в отдельную категорию
содержится в ст. 2 Федерального закона от 9
июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях
в Российской Федерации" <*>. Указание в
Законе на отдельные виды прямых инвестиций
без выделения общих признаков,
квалифицирующих инвестиции как прямые, не
позволяет выделить прямые инвестиции как
самостоятельную правовую категорию.
--------------------------------
<*> "Прямая
инвестиция - приобретение иностранным
инвестором не менее 10% доли, долей (вклада) в
уставном (складочном) капитале
коммерческой организации, созданной или
вновь создаваемой на территории Российской
Федерации в форме хозяйственного
товарищества или общества в соответствии с
гражданским законодательством Российской
Федерации; вложение капитала в основные
фонды филиала иностранного юридического
лица, создаваемого на территории
Российской Федерации; осуществление на
территории Российской Федерации
иностранным инвестором как арендодателем
финансовой аренды (лизинга) оборудования,
указанного в разделах XVI и XVII Товарной
номенклатуры ВЭД СНГ, таможенной
стоимостью не менее одного млн. руб.".
В
литературе выделяются следующие критерии,
характеризующие инвестиции как прямые.
Критерий личного участия инвестора в
бизнесе, то есть деятельности предприятия,
куда вкладывается капитал. "Личное участие
предпринимателя обеспечивает ему
максимальную степень контроля за
предпринимательским риском: именно
инвестор (сам непосредственно либо через
уполномоченных им лиц) принимает либо
оказывает влияние на принятие решения о
развитии предприятия (бизнеса) и
соответственно получает доход или несет
убытки в зависимости от правильности
принятого решения, сделанного прогноза"
<*>.
--------------------------------
<*>
Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Указ.
