О методологических основах правового регулирования проблем безопасности российской федерации
не затрагивающие непосредственно жизненно
важные интересы личности, общества и
государства, не относятся к категории
"угроз". Одновременно Закон различает
термины "реальная" и "потенциальная" угроза
объектам безопасности, иными словами,
различает намерение тех или иных субъектов
причинить ущерб жизненно важным интересам
личности, общества и государства, и
реальные акты, конкретные действия,
влекущие нанесение значимого ущерба.
Разработка категории "угроза безопасности"
позволяет выделить приоритеты в
законодательных и иных нормативных
правовых актах: что относить к объектам
государственной безопасности, а какие
угрозы - к менее важным интересам личности,
общества и государства.
Соответственно,
даются различные определения понятия
"угроза". Угроза - это "запугивание, обещание
причинить кому-нибудь неприятность, зло,
возможная опасность" <*>. "Угроза -
потенциальная возможность реализации
опасности; возникает как результат
действия отдельных факторов или их
совокупности" <**>. Наиболее близким к
юридической трактовке понятия "угроза"
представляется, на наш взгляд, следующее
определение: "Угроза - высказанное в любой
форме намерение нанести физический,
материальный или иной вред общественным
или личным интересам" <***>.
--------------------------------
<*> Яценко Н.Е.
Толковый словарь обществоведческих
терминов. СПб., 1999. С. 443.
<**>
Глобалистика: Энциклопедия. М., 2003. С. 1042.
<***> БЭС. Изд. 2-е, перераб. и доп. СПб., 2000. С.
1242.
То, что для одного государства
является угрозой, для другого -
целенаправленным действием по достижению
определенного результата. Весьма
сомнительным является поэтому подход к
решению проблем национальной безопасности
с позиций потенциальной возможности
реализации опасности или намерения нанести
физический или материальный ущерб. Как бы
ни сужалось это понятие при помощи таких
оценочных приемов, как "правильное
понимание угроз", "их реалистическая
оценка", "выбор основных угроз", в любом
случае оно не может быть непосредственным
основанием для принятия правовых мер по
обеспечению национальной безопасности.
Чтобы спасти ситуацию, отдельные авторы
включают понятие "национальная
безопасность" в понятие "государственная
безопасность", однако в результате понятие
"государственная безопасность" искажается.
Применительно к сфере государства,
правовые и организационные средства
обеспечения государственной безопасности
требуют проведения грани между понятиями
"национальная" и "государственная"
безопасность. Именно специфика
государственной безопасности является
предметом юридического исследования.
Государственная безопасность охватывает
все ключевые функциональные сферы
деятельности государства, включая
политическую, военную, законодательную,
исполнительную и судебную. На
государственном уровне происходит процесс
дифференциации, определяющий приоритеты,
цели и виды государственной безопасности
на всех ее уровнях (отраслевом,
функциональном, территориальном).
Государственные цели и интересы
пронизывают всю систему безопасности как
внутри страны, так и вовне, придавая ей
единство и общую целенаправленность.
Государственная безопасность выражает
важнейшее свойство государства по
поддержанию и последовательной реализации
государственных интересов.
Государственные рычаги и возможности
обеспечивают реальную защиту от различных
угроз и потерь. Внутренние и внешние угрозы
возникают как результат неэффективной
системы управления, нарушений законности,
несоблюдения обязательств, неумения
устанавливать оптимальный баланс
интересов, использовать опыт разрешения
противоречий и конфликтов.
Безопасность обеспечивается соблюдением
установленных правил, что устраняет
опасность возникновения угроз, наступления
негативных последствий. Разработка правил
поведения, методов и средств защиты,
организационно-правового механизма
практической реализации защитных мер -
функции, которые выполняются
специализированными органами
исполнительной власти.
Взгляд на
источники угроз и опасностей для России за
последнее десятилетие коренным образом
изменился. В советский период единственным
источником угрозы государственной
безопасности страны рассматривалась
внешняя угроза. Так, председатель КГБ СССР
Ю.В. Андропов в декабре 1977 г. заявил, что
"ныне источник угрозы безопасности СССР
лежит вовне. Оттуда, извне, классовый
противник пытается перенести на нашу
территорию подрывную деятельность,
активизировать проведение идеологических
диверсий, рассчитывая на отдельных
неустойчивых людей" <*>. В настоящее время
в качестве основных угроз для Российского
государства признаются внутренние угрозы
<**>. Универсальным для большевиков, как
известно, был принцип: нет таких трудностей,
которые они не смогли бы преодолеть. И чем
сложнее были поставленные перед ними
задачи, тем радикальнее были средства их
разрешения. Высокие цели, твердая воля,
жесткая дисциплина обеспечивали
достижение конкретных задач, нередко любой
ценой. На первом плане стояла
государственная безопасность. Создавалась
и соответствующая система органов (обороны,
государственной безопасности, внутренних
дел). Она стала главным орудием обеспечения
государственной безопасности.
--------------------------------
<*> Андропов Ю.В.
Избранные речи и статьи. М., 1979. С. 275.
<**> См.: Государственная безопасность
России: история и современность / Под общ.
ред. Р.Н. Байгузина. Москва: РОССПЭН, 2004. С.
724.
Состояние же "защищенности"
воспринимается абстрактно, в отрыве от
реально действующих субъектов - как
угрожающих, так и защищающихся.
Безопасность "предполагает наличие такого
состояния (положения), при котором
отсутствует угроза опасности кому-либо,
чему-либо, а присутствует защищенность
интересов гражданина, общества,
государства" <*>.
--------------------------------
<*> Административно-правовые основы
государственного управления: Учебное
пособие / Под общ. ред. А.Н. Крамника. Минск,
2004. С. 327.
Государство является основой для
обеспечения всех видов безопасности
(политической, экономической, социальной и
др.). Они не могут гарантироваться без
государства. Ограниченные возможности
государства (наличие материальных,
денежных, человеческих ресурсов) рождают
проблему оптимизации систем и структур
безопасности при данном объеме ресурсов,
которые могут быть выделены на обеспечение
государственной безопасности. В условиях
жестких бюджетных ограничений оптимизация
распределения имеющихся ресурсов
становится главной проблемой
совершенствования систем и структур,
обеспечивающих различные виды
безопасности.
Безопасность
(политическая, экономическая, военная или
любая другая) требует средств для создания
и поддержания функционирования
соответствующих силовых, охранных и других
обслуживающих структур. В государственном
бюджете появляются статьи и "отдельные
строки", призванные обеспечить
экономически эти и другие виды
безопасности. Очень важно правильно
устанавливать в бюджетах приоритеты и
соответственно этому распределять
соответствующие ресурсы.
Ограничение
прав органов и организаций, а также граждан
является в определенных случаях
единственным способом, позволяющим
предупредить или нейтрализовать
негативные последствия реальных или
возможных угроз. В связи с этим за счет
ограничения, например, некоторых прав и
свобод граждан обеспечивается защита более
важных ценностей - личная безопасность,
безопасность государства и общества.
Термин "защита" в Конституции применяется к
отношениям между государством и
гражданами, к ряду субъектов гражданского
общества и сфер деятельности. При этом
активной стороной выступает государство:
именно оно защищает граждан и общество,
формы собственности и др. В Российской
Федерации "устанавливаются
государственные пенсии, пособия и иные
гарантии социальной защиты" (ч. 2 ст. 7),
"защищаются равным образом частная,
государственная, муниципальная и иные
формы собственности" (ч. 2 ст. 8); материнство
и детство, семья находятся под защитой
государства (ч. 1 ст. 38); государственная
защита прав и свобод человека и гражданина
в Российской Федерации гарантируется (ч. 1
ст. 45) и т.д.
"Россия крайне
заинтересована в масштабном притоке
частных, в том числе иностранных,
инвестиций. Это наш стратегический выбор и
стратегический подход". Ограничения для
инвесторов объясняются соображениями
национальной безопасности. "И нам пора
четко определить те сферы экономики, где
интересы укрепления независимости и
безопасности России диктуют необходимость
преимущественного контроля со стороны
национального, в том числе
государственного, капитала". Имеются "в виду
некоторые объекты инфраструктуры,
предприятия, выполняющие оборонный заказ,
месторождения полезных ископаемых, имеющие
стратегическое значение для будущего
страны, для будущих поколений россиян, а
также инфраструктурные монополии".
"Необходимо разработать и закрепить на
законодательном уровне систему критериев,
определяющих ограничения для иностранного
капитала по участию в таких сферах
экономики. И одновременно - обязательно
определиться с соответствующим перечнем
отраслей или объектов, который не будет
подлежать расширению и не будет
расширительно толковаться" <*>.
--------------------------------
<*> Послание
Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской
Федерации (апрель 2005 г.).
Создание
благоприятных условий для прихода частного
капитала во все привлекательные отрасли
требует принятия эффективных мер по
правовой защите инвестиций. Юридическая
наука призвана выработать адекватные
рекомендации относительно увеличения
вложения инвестиций в отечественную
экономику и модернизации инвестиционного
законодательства, а также системы органов,
осуществляющих правовое регулирование
процесса инвестирования с учетом
проведения административной реформы.
Нормативно закрепленная система защиты
инвестиций имеет сейчас ряд недостатков
неясные формулировки понятия защиты, что
затрудняет понимание объекта правового
регулирования защиты инвестиционной
деятельности.
Текущее правовое
регулирование инвестиций не отвечает целям
и задачам обеспечения должного
количественного и качественного роста
инвестиций, достижения положительного
социального эффекта и сбалансированности
прав граждан России, инвесторов и статуса
органов исполнительной власти. В
инвестиционной практике возникают
многочисленные проблемы организационного
и правового характера.
Правовое
регулирование защиты инвестиций имеет
значительный потенциал, слабо
востребованный в сфере недвижимости,
особенно в обеспечении безопасности
инвестиций.
В проект разрабатываемого
сейчас Инвестиционного кодекса должны быть
введены нормы, закрепляющие
инвестиционно-защитные отношения на рынке
ценных бумаг, в сфере капитальных вложений,
а также финансовой аренды с участием
российских и иностранных инвесторов. Нужна
дальнейшая переработка и включение в
проект Кодекса правовых норм,
представляющих собой комплекс мер по
нормативному регулированию
основополагающих правовых институтов, а
именно: организационные преобразования
структуры органов исполнительной власти в
соответствии с Указом Президента
Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О
системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти", законодательное
определение пределов осуществления ими
своих полномочий по
административно-правовому регулированию
инвестиций и защите прав инвесторов,
возможности создания Государственного
инвестиционного комитета в составе
федерального Министерства экономического
развития и торговли.
В будущем
Инвестиционном кодексе целесообразно
конкретнее, чем это было сделано в
Постановлении Правительства РФ "О
государственной программе защиты прав
инвесторов на 1998 - 1999 гг.", закрепить цели,
задачи, принципы и функции защиты
инвесторами своих прав посредством:
совершенствования законодательства
Российской Федерации; создания
действенного механизма исполнения
инвестиционного законодательства;
повышения качества и достоверности
предоставляемой инвесторам информации;
защиты их прав и законных интересов на
основе развития инфраструктуры
финансового рынка; оптимизации
налогообложения инвестиций и страхования;
реализации интересов инвесторов,
предусмотренных схемами коллективного
инвестирования; ресурсного обеспечения
механизма защиты прав инвесторов в сфере
недвижимости; создания правового механизма
управления программным обеспечением
защиты инвестиций.
Классификация
органов государственной и исполнительной
власти, их функций, полномочий уже дана в
нормативных актах - начиная от Конституции
Российской Федерации и кончая инструкцией
по охране труда. Данная классификация лежит
в основе классификации функций по
обеспечению государственной безопасности.
Естественно, требуется четкая и
последовательная классификация самих
функций, что не всегда делается. Так, в п. "д"
ст. 114 Конституции России говорится, что
Правительство Российской Федерации
"осуществляет меры по обеспечению обороны
страны, государственной безопасности,
реализации внешней политики Российской
Федерации". А вот ч. 1 ст. 20 ФКЗ о
Правительстве Российской Федерации гласит
иначе: Правительство Российской Федерации
"осуществляет необходимые меры по
обеспечению обороны и государственной
безопасности Российской Федерации". Нет
упоминания в статье о конкретных функциях в
сфере государственной безопасности -
говорится только о том, что Правительство
Российской Федерации "принимает меры по
охране Государственной границы Российской
Федерации", "руководит гражданской
обороной".
Изучение практики
распределения функций управления в органах
исполнительной власти, проведенное
сотрудниками Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации,
показало, что довольно часто встречаются
дублирующие функции, функции, неправильно
закрепленные за тем или иным органом
(структурным подразделением) либо вообще ни
за кем не закрепленные.
И путаница эта
возникает нередко сверху. Если посмотреть,
например, Рекомендации семинара на тему
"Научные основы национальной безопасности
Российской Федерации", то мы увидим там, что
именно Правительству рекомендуется
разработать и ввести в программы средней
школы курс "Основы национальной
безопасности".
Безопасность личности -
основа безопасности
Российской
Федерации
В материале, представленном
аналитическим управлением Совета
Федерации, сквозной выступает тема о
необходимости провозглашения статуса
России как великой державы. Без этого,
говорится в материалах, не могут быть
решены внутренние проблемы Российской
Федерации. Подавляющее количество проектов
федеральных законов, предложенных в
материалах семинара, касаются обороны,
развития оборонно-промышленного
комплекса.
В президентском Послании 2005
г. основное внимание уделяется решению
демографических, социальных проблем,
вопросам здравоохранения и охраны здоровья
граждан России.
