Пределы ограничений прав и свобод человека в условиях особых правовых режимов: современные подходы
В УСЛОВИЯХ ОСОБЫХ ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ:
СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ
С.В.
ПЧЕЛИНЦЕВ
Пчелинцев Сергей Владимирович
- кандидат юридических наук, заслуженный
юрист РФ, генерал-лейтенант
юстиции.
Несмотря на принятие в
соответствии со ст. 56, 87 и 88 Конституции РФ
Федеральных конституционных законов от 30
мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"
<*> и от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном
положении" <**>, в научной литературе
отмечается необходимость разработки
научно обоснованной концепции
государственного управления в сфере
обеспечения особых правовых режимов с
учетом "осмысления собственного опыта и
комплексного анализа законодательной
практики ведущих стран мира" <***>.
Представляется, что в рамках разработки
такой концепции важное значение имеет
определение методологически обоснованных
и взвешенных подходов, которые позволили бы
обеспечить объективное сочетание
целесообразности и разумной достаточности
мер государственного ограничения прав и
свобод граждан при условии соблюдения
принципиальных положений Всеобщей
декларации прав человека (п. 2 ст. 29),
Международного пакта о гражданских и
политических правах (ст. 19) и Европейской
конвенции о защите прав человека и основных
свобод (ст. 15).
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.
<**> См.:
СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.
<***> Национальная
безопасность Российской Федерации:
проблемы укрепления
государственно-правовых основ // Журнал
российского права. 2005. N 2. С. 11 - 12.
Решение
этой задачи взаимосвязано с проблемой
определения наиболее оптимального
соотношения приоритета прав человека и
интересов государства с учетом норм
международного права и перспектив развития
законодательства РФ. Как подчеркивает один
из ведущих отечественных специалистов в
области международного права В.А.
Карташкин: "Мир сегодня оказался перед
дилеммой: обеспечить безопасность
государств и права человека на основе
соблюдения Устава ООН и укрепления
Организации Объединенных Наций или
бороться с терроризмом и другими
нарушениями прав человека путем
односторонних действий с применением
вооруженной силы и дальнейшим ограничением
основных прав и свобод человека" <*>.
--------------------------------
<*> Карташкин В.А.
Права человека и международная
безопасность // Юрист-международник. 2003. N 1.
С. 2.
В юридической науке преобладающей
является основанная на положениях ст. 2
Конституции РФ точка зрения, заключающаяся
в констатации безусловного приоритета прав
человека, поскольку "всякая политика, в чем
бы она ни выражалась, в конечном итоге
обслуживает интересы личности и ее
сообществ" <*>. Так, по мнению Т.Н.
Нешатаевой, принцип верховенства основных
(фундаментальных) прав человека является не
только одним из важнейших общеевропейских
принципов естественного права (наряду с
принципами верховенства права и права на
суд), но и главенствующим среди них. Причем
принцип верховенства прав человека может
использоваться судами как норма общего
характера и получить дальнейшее уточняющее
развитие в конкретных решениях
Европейского Суда. Такая позиция, как
соответствующая положениям Европейской
конвенции о защите прав человека и основных
свобод и смыслу целого ряда решений
Европейского Суда по правам человека,
вполне обоснованна <**>.
--------------------------------
<*> Рыбаков О.Ю.
Личность и правовая политика // Российская
правовая политика. М.: Норма, 2003. С. 252.
Статья Нешатаевой Т.Н. "Суд и общепризнанные
принципы и нормы международного права"
включена в информационный банк согласно
публикации - "Вестник ВАС РФ", 2004, N 3. <**>
См.: Нешатаева Т.Н. Суд и общепризнанные
нормы международного права // Вестник ВАС
РФ. 2004. N 3. С. 134 - 135. См. также: Алексеев С.С.
Восхождение к праву. Поиски и решения. М.:
Норма, 2001. С. 660 - 661, 673 и др.
Вместе с тем в
публикациях последнего времени все чаще
отмечается, что подобный подход к
определению приоритетов правовой политики
все-таки не безупречен. Примат безопасности
личности перед безопасностью общества и
государства, когда интересы личности
определяют интересы общества и
государства, в современных условиях
нередко ставится под сомнение <*>.
--------------------------------
<*> См.: Коробова А.П.
Приоритеты правовой политики // Российская
правовая политика. М.: Норма, 2003. С. 103;
Национальная безопасность Российской
Федерации: проблемы укрепления
государственно-правовых основ // Журнал
российского права. 2005. N 2. С. 4, 6.
В связи с
этим возрастает актуальность определения
разумного баланса интересов личности и
государства, в том числе и по
рассматриваемой в статье проблеме
ограничения прав и свобод граждан в
условиях особых правовых режимов. Как
объективно подчеркивают известные
российские правоведы Т.Я. Хабриева и В.Е.
Чиркин, "не существует абсолютных прав и
свобод, все они могут быть ограничены", а "в
условиях чрезвычайных ситуаций
осуществление субъективных
конституционных прав может быть
приостановлено" <*>. Именно такая позиция,
согласующаяся по своему содержанию с
положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ,
является доминирующей в современной
юридической литературе <**>, хотя
высказываются и иные точки зрения <***>.
--------------------------------
<*> Хабриева Т.Я.,
Чиркин В.Е. Теория современной конституции.
М.: Норма, 2005. С. 133 - 134, 146.
<**> См.,
например: Лебедев В.А. Ограничения
политических прав и свобод граждан в
Российской Федерации // Конституционное и
муниципальное право. 2004. N 2. С. 21; Рушайло В.Б.
Административно-правовой режим особого
положения: понятие и сущность // Современное
право. 2004. N 1. С. 29 - 35; Федулов Г.В. Роль
государства в обеспечении защиты населения
от чрезвычайных ситуаций // Право и
политика. 2001. N 1. С. 57 и др.
<***> См.:
Права человека и процессы глобализации
современного мира / Отв. ред. Е.А. Лукашева.
М.: Норма, 2005. С. 55.
В то же время до
настоящего времени продолжает оставаться
дискуссионным вопрос о ясных и понятных
критериях, которые позволяли бы определить
конкретные пределы ограничения прав и
свобод граждан <*>, что имеет
исключительно важное значение при
разработке концепции государственного
управления в сфере обеспечения особых
правовых режимов. Показательно в этом
смысле высказывание известного
венгерского ученого А. Шайо о том, что
подобные ограничения, несмотря на их
объективную необходимость, должны быть
разумными и соразмерными, а связанная с
этим нагрузка не должна являться
"чрезмерной" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Волкова Н.С. Общественная
безопасность и законодательство о правах
человека // Журнал российского права. 2005. N 2.
С. 93 - 100.
<**> См.: Шайо А.
Самоограничение власти (краткий курс
конституционализма). М., 2001. С. 282 -
283.
Следует учитывать, что, наряду с
упомянутыми терминами "разумность" и
"соразмерность", в научной литературе также
используются такие понятия, как "умеренное"
ограничение прав и свобод личности <*>,
"сознательное сужение некоторых прав и
свобод" <**> и ограничение прав и свобод в
интересах "общего блага" или "общественного
благополучия" <***> и др.
--------------------------------
<*> См., например:
Коробова А.П. Указ. соч. С. 109 и др.
<**>
См.: Конституционное право зарубежных
стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В.
Баглая, Ю.И. Лейбо и М.Л. Энтина. 2-е изд. М.:
Норма, 2005. С. 1027 - 1028.
<***> См.: Дедов Д.И.
Соразмерность ограничения свободы
предпринимательства. М.: Юристъ, 2002. С. 157.
О
высокой степени сложности решения данной
проблемы свидетельствует то, что на
необходимость ее решения, как имеющей
принципиальное значение, А.В. Малько
обращалось внимание более десяти лет назад,
еще в период разработки проекта
Конституции РФ <*>. Тогда же И.А. Ледях
указывала на исключительную важность
реализации в РФ принципа соразмерности
законов (как запрета введения чрезмерных
ограничений) в целях исключения эксцессов в
области регулирования прав человека <**>.
Однако связанная с этим дискуссия,
несколько активизировавшаяся в период
обсуждения проектов федеральных
конституционных законов "О военном
положении" и "О чрезвычайном положении", не
получила своего окончательного завершения
до настоящего времени.
--------------------------------
<*> См.: Малько А.В.
Об ограничениях прав и свобод человека и
гражданина в проекте Конституции РФ: О
пробелах в обсуждении проекта Основного
закона России // Государство и право. 1993. N 3.
С. 101.
<**> См.: Защита прав человека в
современном мире / Отв. ред. И.А. Ледях. М.:
ИГПАН, 1993. С. 4.
Полагаем, что представляют
интерес высказанные по этому поводу
соображения швейцарского ученого К.
Экштайна, выделявшего три основных условия
ограничения прав граждан: а) необходимость;
б) пригодность; в) соразмерность. Развивая
эту мысль, К. Экштайн поясняет, что речь идет
о запрете на злоупотребления ограничениями
конституционных прав и свобод со стороны
государства, понимая при этом под
злоупотреблением чрезмерное вмешательство
в права и свободы. В то же время не исключены
ситуации, когда даже допустимое с точки
зрения критериев необходимости и
пригодности ограничение прав может быть
антиконституционным исходя из принципа
соразмерности. Под несоразмерностью при
этом понимается несоответствие тяжести
воздействия на конституционные права и
свободы тем или иным общественным
интересам, в пользу которых допускается то
или иное нарушение <*>. Подобный подход
согласуется в определенной мере с мнением
А. Шайо, полагающего, что "ограничения прав,
введенные под флагом защиты строя, могут с
таким же успехом подорвать конституционную
систему, как и ее противники". Одновременно
А. Шайо обращает внимание и на опасность
злоупотребления свободами и делает вывод о
том, что ограничительные меры применимы,
если они "не запрещают правомерного
осуществления основных прав и если
конкретная ограничительная мера в
наименьшей степени ущемляет основные
права" <**>.
--------------------------------
<*>
См.: Экштайн К. Основные права и свободы по
российской Конституции и Европейской
Конвенции: Учебное пособие для вузов. М.: NOTA
BENE, 2004. С. 64, 68 - 70.
<**> Шайо А. Указ. соч.
С. 279; Он же. Самозащита конституционного
государства // Конституционное право:
Восточноевропейское обозрение. 2004. N 2. С.
10.
В отечественной научной литературе
принцип соразмерности ограничений прав
граждан называется также (со ссылкой на ряд
международных правовых актов) принципом
пропорциональности или принципом
сбалансированности. Рассматривая его
значение, Г. Гаджиев обращает внимание на
важность определения точки равновесия
между воплощенной в основных правах
свободой человека и необходимостью
подвергать их ограничению со стороны
государства, которая должна фиксироваться
в понятии пределов основных прав и свобод
<*>. Соразмерность ограничения прав,
свобод и цели, во имя которых
ограничиваются права, выделяется в
качестве принципиальной позиции и в других
научных работах <**>. Однако
определенность в понимании
пропорциональности (соразмерности)
принимаемых государством мер в ответ на
возникший кризис отсутствует, тем более то,
что может быть применимо в условиях одной
чрезвычайной ситуации, может являться
незаконным в другой <***>.
--------------------------------
<*> См.: Предисловие
к книге: Дедов Д.И. Соразмерность
ограничения свободы предпринимательства.
М.: Юристъ, 2002. С. 5.
<**> См., например:
Волкова Н.С. Указ. соч. С. 101.
<***> См.:
Бойченко Ю.А. Принцип пропорциональности
как условие законности режима
чрезвычайного положения //
Юрист-международник. 2003. N 3. С. 30 - 38.
По
мнению Д.И. Дедова, содержание принципа
пропорциональности как универсального
инструмента защиты основных прав и свобод
включает три основных требования к
сбалансированному ограничению прав
человека: а) обоснованность ограничения
(наличие прав и интересов, требующих защиты,
ясное указание связи целей и средств
ограничения); б) важность целей ограничения
(значимость защищаемых прав заключается в
том, что защищаемые права - это основные
права и свободы человека и связанные с ними
интересы); в) соответствие степени
ограничения прав общественной значимости
целей ограничения или значимости
защищаемых прав <*>.
--------------------------------
<*> См.: Дедов Д.И.
Указ. соч. С. 14, 183.
Наряду с точкой зрения о
необходимости соблюдения принципа
пропорциональности (соразмерности) при
введении чрезвычайного или военного
положения в современной юридической
литературе высказываются также вполне
понятные и основанные на нормах
международного права и положениях
Конституции РФ соображения о том, что объем
ограничений прав человека в условиях
действия чрезвычайных режимов может быть
определен только законом <*>. Заслуживает
поддержки также позиция В.И. Лафитского,
полагающего, что ограничения прав и свобод
граждан не должны противоречить
требованиям международного права в той
части, которая касается неприкосновенности
личности <**>.
--------------------------------
<*> См.: Трещетенкова Н.Ю. Правовые
институты чрезвычайного режима в Польше //
Институты конституционного права
иностранных государств. М.: "Городец-издат",
2002. С. 453 - 462.
<**> См.: Лафитский В.И.
Правовые институты чрезвычайного режима в
США // Там же. С. 427.
Конституционный Суд РФ
обращает внимание на то, что "установление
ограничений прав и свобод должно быть
соразмерно защищаемым Конституцией и
законами ценностям правового государства.
Эти ограничения должны учитывать
необходимый баланс интересов человека,
общества и государства". Суд подчеркивает,
что "принципы определенности и
соразмерности требуют также установления
законодателем четких и разумных временных
рамок, допускаемых ограничений прав и
свобод" <**>. Такая правовая позиция
Конституционного Суда РФ согласуется с
нормами международного права, но позволяет
определить лишь общие ориентиры реализации
принципа соразмерности
(пропорциональности) на практике. Об этом
косвенно свидетельствует и следующее
высказывание Председателя
Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина:
"Вопрос заключается в том, до каких пределов
можно идти в ограничении конституционных
прав человека? Где та черта, за которой
ограничение прав человека превращается в
их отрицание? Во имя чего и кого проводятся
эти ограничения? Как обеспечить баланс
безопасности государства и соблюдения прав
человека?" <**>.
--------------------------------
<*> Определение Конституционного Суда РФ
от 14 июля 1998 г. N 86-О "По делу о проверке
конституционности отдельных положений
Федерального закона "Об
оперативно-розыскной деятельности"
