Реализация подзаконного правового акта: проблемы взаимоотношений закона и подзаконного правового акта
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЗАКОНА И
ПОДЗАКОННОГО ПРАВОВОГО АКТА
Г.В.
РОМАНОВА
Романова Г.В., юрист.
Вопрос о
взаимодействии и взаимосвязанности закона
и подзаконного правового акта в процессе
реализации не может быть решен по существу
без исследования всей проблемы. Правовая
природа подзаконных правовых актов тесно
связана с присутствием методов
нормативного руководства в работе органов
исполнительной власти. Что проявляется в
попытке данных органов контролировать
сферу гражданского общества. Этому
свидетельствует многочисленность
издаваемых подзаконных правовых актов, их
усложненность, повышенное содержание в них
нормативных установок.
На наш взгляд,
закон зависим от подзаконного правового
акта, так как последний во многих случаях
помогает раскрыть его сущность,
урегулировать те отношения, которые
остались за пределами регулирования норм
того или иного законодательного акта.
Например, в целях единообразной
классификации отдельных товаров, таких как
продукты питания, кондитерские изделия,
изделия из пластмассы и многих других, и в
соответствии со ст. 40 Таможенного кодекса
Российской Федерации было издано письмо
ГТК РФ от 22 января 2004 г. N 01-06/2180 "О
разъяснениях по классификации отдельных
товаров". Разъяснение Минтруда РФ и Фонда
социального страхования РФ от 18 апреля 2003 г.
N 2 "О некоторых вопросах обеспечения
пособиями по обязательному социальному
страхованию граждан, указанных в
Федеральном законе "Об обеспечении
пособиями по обязательному социальному
страхованию граждан, работающих в
организациях и у индивидуальных
предпринимателей, применяющих специальные
налоговые режимы, и некоторых других
категорий граждан" (утв. Постановлением
Минтруда РФ и Фонда социального
страхования РФ от 18 апреля 2003 г. N 20/43)
конкретизирует положения Федерального
закона от 31 декабря 2002 г. N 190-ФЗ "Об
обеспечении пособиями по обязательному
социальному страхованию граждан,
работающих в организациях и у
индивидуальных предпринимателей,
применяющих специальные налоговые режимы,
и некоторых других категорий граждан".
Юридической науке и практике известны три
основания связи по типу закон - подзаконный
акт, где закон выступает организующим и
обусловливающим началом: "принят на
основании закона", "принят во исполнение
закона", "принят в пределах полномочий,
предоставленных законом". Раскрыть
предложенное позволяют рассуждения
Галенкиной В.Е. <*>. Она считает, что
трактовка "на основании закона" означает,
что подзаконный акт издан в пределах
компетенции государственного органа, с
соблюдением принципов, установленных
законом без опоры на прямые предписания
закона. "Во исполнение закона" предполагает
издание акта на основе прямого предписания
закона. "В пределах полномочий,
предоставленных законом" означает большую
степень самостоятельности соответствующих
органов в решении вопросов своей
компетенции, в том числе и регламентации в
своих актах отношений, не урегулированных
законом.
--------------------------------
<*>
Галенкина В.Е. Новые конституции и вопросы
подчиненности правовых актов. М., 1990. С.
19.
На сегодняшний день практика
показывает, что деятельность органов
исполнительной власти основывается
преимущественно на традиционных формулах
подзаконности: "на основе и во исполнение
закона", "в пределах полномочий,
представленных законодательством". Такая
трактовка содержится во многих
постановлениях правительства.
В
настоящее время анализ формулы "во
исполнение закона" на первый план выводит
важную проблему: закон общеобязателен.
Отсюда подзаконный акт с формулировкой "во
исполнение закона" может быть воспринят как
дополнительное средство воздействия на
определенные общественные отношения. Но
это не так. В данном случае подзаконный акт
следует рассматривать как корректировку
незавершенного (несовершенного)
правотворческого акта, т.е. закона.
Вступление закона в силу означает
общеобязательность, особенно для
исполнительных органов власти, которые
призваны обеспечивать конкретизацию тех
установок, которые имеются в самом законе
<*>.
--------------------------------
<*>
Васильев Р.Ф. Акты управления. М., 1990. С.
36.
Формулировка "во исполнение закона",
содержащаяся во многих подзаконных актах,
предполагает определенный субъективный
уровень конкретизации актов, а также
установление в каждом законодательном
поручении конкретных субъектов, без права
делегирования ими своих полномочий и
сроков подготовки актов. Все это является
важным показателем эффективности действия
закона, подзаконного нормативного акта, а
также всего механизма правореализации в
целом.
Многие подзаконные акты издаются
с формулировкой "принятые на основании
закона". Данные акты призваны в общей форме
апеллировать закону и предписывать общие
правила поведения, соблюдение которых его
адресатами обязательно независимо от того,
каково действительное правовое основание
его издания, каков его субъектный и
объектный состав, а также каковы пределы и
формы санкций, обеспечивающих его
соблюдение.
Рассмотрим некоторые
требования, которые следует учитывать в
процессе реализации подзаконных актов.
Во-первых, основным требованием,
предъявляемым к подзаконным актам,
является подзаконность, т.е. соответствие
закону. Что предполагает недопустимость
ограничения прав, свобод, обязанностей,
ответственности установленных в законе.
Такое требование является важным в
реализации положений соответствующих
актов.
Во-вторых, подзаконные акты
принимаются и реализуются на основе и во
исполнение закона, поэтому они должны
детализировать, а не восполнять закон.
Основная идея, заложенная в законе, не
должна искажаться.
Следует учитывать,
что в любом законе устанавливаются некие
границы усмотрения субъектов правовой
деятельности, определяются ключевые
моменты, которые позволяют в правильном
направлении осуществить механизм его
реализации на всех уровнях - на уровне
подзаконного нормативно-правового
регулирования и правоприменительного, т.е.
исполнительного. Задачей подзаконного
нормативно-правового регулирования
ставится построение некой
нормативно-правовой модели
правореализации. Она позволяет выразить
обязательные элементы механизма
правореализации, которые определяются
законом и носят эволюционный характер их
непосредственного использования,
содержащиеся в подзаконном нормативном
предписании <*>.
--------------------------------
<*> Бережнов А.Г. Теоретические проблемы
правопонимания и формирования содержания
права // Вестник Моск. ун-та. 1999. N 4. С.
8.
Подзаконный акт, как и любой другой
правовой документ, в процессе реализации
должен обладать определенным набором
элементов. На наш взгляд, среди них можно
выделить цели, методы регулирования и
защиты. Именно они должны способствовать
установлению адекватности
правоконкретизации связывающего два
уровня нормирования в целостную,
непротиворечащую, обоснованную модель. При
этом любые отклонения от устойчивых,
отражающих сущность первоначального
волеизъявления установлений на уровне
правореализации недопустимы. Нарушение
установок закона подзаконным нормативным
актом недопустимо и должно являться для
последнего основанием к отмене как не
соответствующим закону <*>.
--------------------------------
<*> Сиренко В.Ф.
Проблема интереса в государственном
управлении. Киев, 1980. С 38.
Таким образом,
подзаконный акт должен содержать
определенные элементы, которые не должны
подлежать существенному изменению и в
которых изменения происходят постепенно,
при условии изменения законодательного
акта, т.е. закона. В механизме реализации
подзаконного акта очень важно выделять
цель, т.к. она участвует как самостоятельный
элемент в регулировании общественных
правоотношений. Изменение или небольшая
поправка цели, закрепленной в подзаконном
правовом акте, свидетельствует об
изменении воли соответствующего
государственного органа. Что очевидно по
изменению самого содержания подзаконного
нормативного акта.
Содержание
подзаконного акта основывается на нормах
закона, поэтому нормативность содержания
таких актов проявляется как всеобщая,
закономерная форма их существования. К тому
же правовая нормативность очень актуальна
и имеет смысл в практическом,
конкретно-историческом проявлении.
Правовая нормативность содержания
подзаконного акта выступает условием
возникновения и развития правовых
представлений, а также оценочного
восприятия, условием их развития, изменения
и совершенствования. Таким образом,
содержание правовой нормативности
предопределяется в самой общей форме,
внутри которой преобладает разнообразие и
многообразие конкретных проявлений.
При выборе определенной цели создания
подзаконного акта, а также в последующем
процессе реализации перед органом
исполнительной власти возникают следующие
проблемы. Во-первых, это случаи, когда
непротиворечивые нормативные предписания,
содержащиеся в законах и издаваемых на их
основе и во исполнение подзаконных актах,
оказываются противоречивыми с точки зрения
целей, для достижения которых они приняты.
Во-вторых, случаи несогласованности целей
закрепленных в законе и подзаконном акте.
Таких последствий возможно избежать путем
конкретизации принципов осуществления и
защиты предписаний, содержащихся в законах.
Причем принципы осуществления прав,
обязанностей и их защиты признаются
универсальными средствами регулирования
отношений всех уровней, которые помогают
достигать согласованности между законами и
подзаконными правовыми актами <*>.
--------------------------------
<*> Лукич Р.
Методология права. М., 1981. С 223.
Достижение
соответствия целей и принципов,
провозглашенных как в законе, так и в
создаваемом на его основе подзаконном
правовом акте, осуществляется с помощью
методов правового регулирования. К ним
могут предъявляться требования: четкое
определение характера методов
осуществления норм, содержащихся в
соответствующих актах; приемлемости того
или иного метода для регулирования тех или
иных отношений; возможности достижения
целей и принципов реализации нормативных
норм, содержащихся в актах. Отдельного
внимания требует решение вопроса о том,
какими методами и какой отраслью права
могут регулироваться правоотношения,
содержащиеся в акте. Как показывает
практика, правильный выбор методов
оказывает положительное влияние на
достижение поставленных перед его
создателем целей, на упорядочение
общественных отношений. Следующее
требование - обеспечение баланса правовых
норм, содержащихся в подзаконном акте. Их
выбор не должен быть односторонним. Так как
недопустимо, когда на уровне конкретизации
допускается нарушение баланса, внутренних
пропорций между методами осуществления
нормативных предписаний, а также отдается
предпочтение между нормами различных
отраслей права, например административного
перед гражданским и т.д. <*> Такие
обстоятельства уменьшают эффективность
реализации права в целом, приводят к
недостижению предусмотренных законом
целей и возможному искажению закрепленных
в акте принципов.
--------------------------------
<*> Бережнов А.Г. Теоретические проблемы
правопонимания и формирования содержания
права // Вестник Моск. ун-та. 1999. N 4. С.
8.
Следует отметить, что механизм
воздействия исполнительной власти,
государственных органов на различные сферы
общественной жизни предопределяется
существующей зависимостью между
потребностью, необходимостью
удовлетворения права субъектами
общественных отношений и возможностью его
удовлетворения через целенаправленную
деятельность в установленном актом
порядке. Именно в рамках такой зависимости
компетентные органы могут определять
направление, средства и формы реализации
правовых норм, управляя и регулируя
поведение и деятельность субъектов.
Содержанием же регулирования, точнее, его
результатом всегда является тот акт,
сущность которого предопределяется
причинной зависимостью двоякого рода: с
одной стороны, нормативными предписаниями,
с другой - правом.
Исходя из
вышеизложенного, действенность механизма
реализации на уровне подзаконных актов
определяется тем, насколько нормативные
установления могут отразить интересы
необходимости эффективных правовых норм.
При этом если нормативные установления
неадекватно отражают право как меру
свободы субъектов в регулируемой сфере
отношений, то в ходе их реализации
начинается поиск компромисса между
официально закрепленными возможностями,
обязанностями и внутренними потенциалами
права, а также потребностями и интересами
субъектов.
Основой в процессе
реализации закона и подзаконного акта
является уяснение предмета регулирования
правового основания, базы, которая
поддерживает различных субъектов во
взаимодействии, тем самым делает механизм
реализации единым и стабильным, а также
способствует оптимальной реализации прав и
достижению целей <*>.
--------------------------------
<*> Бернацкий В.О.
Интерес: познавательная и практическая
функции. Томск, 1984. С. 62.
Государственные
органы, в компетенцию которых входит
подготовка и принятие законов и
создаваемых на их основе подзаконных актов,
могут занять различную позицию. Они могут
учитывать право как меру свободы различных
субъектов, опосредуя их юридической формой,
устанавливая дополнительные гарантии
реализации прав, содержащихся в
подзаконных актах, ответственность за
ненадлежащее исполнение обязанностей. Они
также могут игнорировать право,
основываясь на собственных представлениях
о целесообразности. Но такие
обстоятельства обычно тормозят процесс
реализации, а не способствуют ему <*>.
--------------------------------
<*> См.: Маркс К.,
Энгельс Ф. Противоположность
материалистического и идеалистического
воззрений. Соч. 2. Т. 20. С. 32.
Как показывает
практика, особо выделяются два способа
реализации подзаконных нормативных актов -
добровольная (взаимореализация) и
принудительная (подчинение). Хотя в
Российской Федерации больше нашло развитие
регулирование по принципу подчинения.
Такое регулирование основывается на
наличии государственного интереса, а также
необходимости подчинения воле государства
законодательных и иных актов.
Взаимореализация как способ реализации
подзаконных нормативных актов
представляет собой условие
естественно-социального способа
взаимодействия субъектов,
предопределяющее активность сторон в
правовых отношениях. Право в данном случае
существует в действительности в качестве
взаимной зависимости индивидов. В данном
случае роль подзаконных актов в
регулировании отношений при избрании
такого рода подхода сводится к определению
своеобразных условий, способов, методов
реализации права, а также к облачению их в
юридическую форму. Некоторые авторы
считают, что в этом состоит основная
предпосылка эффективной реализации
<*>.
--------------------------------
<*>
Бернацкий В.О. Интерес: познавательная и
практическая функции. Томск, 1984. С. 76,
77.
Например, Постановление
Государственной Думы Федерального
