Конституционно-правовое регулирование формирования палат федерального собрания рф и пути его совершенствования
ФОРМИРОВАНИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РФ
И ПУТИ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
И.В.
ГРАНКИН
Гранкин Игорь Васильевич -
директор НИИ государствоведения и местного
самоуправления, кандидат юридических наук,
заслуженный юрист РФ.
Законодательство о
выборах - важный правовой институт
конституционного права. Он состоит из
совокупности конституционных и
законодательных норм, применение которых, с
одной стороны, предоставляет возможность
гражданам Российской Федерации
осуществлять активное и пассивное
избирательное право, а с другой -
обеспечивает избрание депутатов и других
выборных лиц. Значимость этого правового
института весьма велика. Во-первых, от
степени его развития зависит уровень
демократизации государства и общества.
Во-вторых, он является одним из факторов
реализации конституционно-правового
статуса человека и гражданина. В-третьих,
без данного правового института невозможно
легитимное функционирование
законодательных органов государственной
власти.
Проведению выборов депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания РФ каждого созыва предшествовало
принятие соответствующих нормативных
правовых актов. Первые выборы проводились
на основании Положения, утвержденного
Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. N 1557
"Об утверждении уточненной редакции
Положения о выборах депутатов
Государственной Думы в 1993 году и внесении
изменений и дополнений в Положение о
Федеральных органах власти на переходный
период" <*>, а последующие - на основе трех
федеральных законов <**>.
--------------------------------
<*> См.: САПП РФ. 1993. N
41. Ст. 3907.
<**> См.: СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398;
1999. N 26. Ст. 3178; 2002. N 51. Ст. 4982.
Федеральные
законы о выборах в Государственную Думу
основывались на принятой 12 декабря 1993 г.
Конституции Российской Федерации. В ней
установлены принципы избирательного
законодательства, содержатся
конституционные гарантии реализации права
российских граждан избирать и быть
избранными в выборные органы, определен
численный состав Государственной Думы в
количестве 450 депутатов.
На основе
нового федерального законодательства
будут проходить и выборы депутатов
Государственной Думы пятого созыва. Они
будут избираться только по партийным
спискам. Концептуальные положения введения
пропорциональной системы выборов всех
депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания РФ были
сформулированы в приложении к
Постановлению ЦИК РФ от 31 августа 2004 г. N
115/868-4, в котором обобщена практика
проведения федеральных и региональных
выборов в 2002 - 2004 годах <*>. Такое
нововведение обосновывалось
необходимостью дополнительного
стимулирования развития
партийно-политической системы, создания
условий для конкуренции политических
партий, а также повышения их
ответственности перед избирателями <**>.
Видимо, понимая субъективный характер
названных аргументов, ЦИК РФ подкрепила их
критикой мажоритарной избирательной
системы, отмечая ее недостаточную
представительность, а также высокий
процент голосов, поданных против всех,
высокую степень влияния административного
ресурса и т.п.
--------------------------------
<*> См.: Вестник Центральной
избирательной комиссии РФ. 2004. N 14. С. 5 - 30.
<**> См.: Вестник Центральной
избирательной комиссии РФ. 2004. N 14. С.
16.
Седьмого декабря минувшего года
Президент РФ внес в Государственную Думу
разработанный ЦИК РФ проект Федерального
закона "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации", который был
поддержан обеими палатами российского
парламента и 18 мая 2005 г. подписан
Президентом РФ <*>. Новый Закон
предусматривает, что общее число
кандидатов, включенных в федеральные
списки кандидатов, не может превышать
пятисот человек. При этом до 50 процентов от
числа кандидатов, включенных в список,
могут быть лицами, не являющимися членами
соответствующей партии. Закон требует,
чтобы федеральный список кандидатов
разбивался на общефедеральную и
региональную части. Его региональная часть
должна охватывать все субъекты РФ, а число
региональных групп кандидатов не должно
быть менее ста. В отличие от ранее
действовавшего порядка, по результатам
выборов к распределению депутатских
мандатов будут допускаться федеральные
списки кандидатов, получившие семь и более
процентов голосов избирателей. При этом
установлено, что таких списков должно быть
не менее двух и за них в совокупности должно
быть подано более 60 процентов голосов
избирателей.
--------------------------------
<*>
См.: РГ. 2005. 24 мая.
В обществе новый порядок
избрания депутатов Государственной Думы,
закрепленный в названном выше Законе, был
воспринят неоднозначно. Даже Председатель
Совета Федерации С.М. Миронов считает более
целесообразной смешанную систему выборов,
то есть такую, когда половина депутатов
избирается на мажоритарной основе и
половина - на партийной <*>. Ранее, в
период обсуждения законопроекта на
доктринальном уровне, против
пропорциональной системы выборов выступил
член ЦИК РФ Е.И. Колюшин. По его мнению,
выборы всех депутатов Государственной Думы
по пропорциональной системе не приведут к
прогрессу на парламентских выборах и
отрицательно повлияют на развитие
гражданского общества. При этом Е.И. Колюшин
мотивировал свою позицию следующими
аргументами. Во-первых, при
пропорциональной системе обеспечиваются
интересы партий за счет избирателей, права
которых сильно ограничиваются. Во-вторых,
отказ от мажоритарной избирательной
системы влечет лишение избирателей права
выдвигать кандидатов в депутаты
Государственной Думы. В-третьих, каждый из
избирателей лишается одного из двух
имеющихся у него в настоящее время голосов
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Парламентская газета. 2005. 20 мая.
<**>
См.: Вестник Центральной избирательной
комиссии РФ. 2004. N 14. С. 30 - 31.
Против
партийной монополизации Государственной
Думы высказались также Ю. Голик и Л.
Карапетян. Они полагают, что такая
тенденция развития политической системы
идет вразрез с положениями Конституции
Российской Федерации, объективными
потребностями формирования в нашей стране
гражданского общества. Установленные в
Конституции Российской Федерации принципы
политического многообразия,
многопартийного, идеологического
плюрализма, - считают названные авторы, - не
должны достигаться путем предоставления
политическим партиям преимуществ по
отношению к другим общественным
объединениям и структурам гражданского
общества <*>. Ю. Голик и Л. Карапетян
полагают, что выборы должны проводиться по
одномандатным округам, в рамках которых
своих кандидатов должны выдвигать не
только политические партии, но и другие
общественные объединения.
--------------------------------
<*> См.: Голик Ю.,
Карапетян Л. Не борьба за власть, а участие
во власти // Парламентская газета. 2004. 24
нояб.
Действительно, главным в
общественно-политическом развитии России
должна быть деятельность государства и
всех общественно-политических организаций
по обеспечению подлинного народовластия, а
не укрепление позиций отдельных сегментов
гражданского общества. Достижению этой
цели способствует гармоничное развитие
всех структур, составляющих гражданское
общество.
В связи с этим право на
выдвижение кандидатов в депутаты
Государственной Думы желательно
предоставить профессиональным и
творческим союзам, другим общественным
объединениям, заинтересованным в
деятельности органа государственной
власти, который принимает законы.
Необходимо дать право выдвигать своих
кандидатов в депутаты и самим избирателям.
Такой подход к организации выборов в
парламент гарантировал бы его широкую
представительность и высокий
профессионализм, а тем самым и более полное
отражение в законах воли народа. Нужно
иметь в виду, что не только
пропорциональная система выборов
обеспечивает партийное представительство
в парламенте. Еще в 1996 году А.Е. Постников
справедливо отмечал, что партийное
представительство обеспечивается и при
мажоритарной системе <*>. Следует также
отметить, что при выборах депутатов
парламентов большинства стран западной
демократии не применяется
пропорциональная система <**>.
--------------------------------
<*> См.: Постников
А.Е. Комментарий к Конституции Российской
Федерации. М.,1996. С. 417.
<**> См.: Вестник
Центральной избирательной комиссии РФ. 2004. N
14. С. 31.
На основе Указа первого Президента
РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 проходили выборы
депутатов Совета Федерации РФ <*>. В
дальнейшем в Конституции Российской
Федерации не был учтен алгоритм этих
выборов. Согласно ст. 95 Конституции данная
палата Федерального Собрания РФ
формируется путем вхождения в нее двух
представителей от каждого субъекта РФ по
одному от представительного и
исполнительного органов государственной
власти.
--------------------------------
<*> См.:
САПП РФ. 1993. N 42. Ст. 3994.
Первым законом,
определившим порядок формирования Совета
Федерации, стал Федеральный закон от 5
декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования
Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации" <*>. Он полностью
исключал возможность избрания членов этой
палаты парламента. В Законе было сделано
своеобразное разъяснение о том, кто
является представителем субъекта
Российской Федерации в Совете Федерации. "В
Совет Федерации... входят по два
представителя от каждого субъекта
Российской Федерации: глава
законодательного (представительного) и
глава исполнительного органов
государственной власти..." (ст. 1). В
субъектах, где созданы двухпалатные
законодательные (представительные) органы,
совместным решением обеих палат
определяется представитель
соответствующего законодательного
(представительного) органа в Совет
Федерации (ст. 2). Таким образом, был создан
прецедент уточнения конституционной нормы
(ч. 2 ст. 95 Конституции РФ) федеральным
законом, что, на наш взгляд, нельзя признать
правомерным.
--------------------------------
<*>
См.: СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.
После принятия
Федерального закона N 192-ФЗ возник
совершенно новый порядок формирования
Совета Федерации, который принципиально
отличался от выборов первого состава
Совета Федерации. Он легализовал участие
глав высших органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации в
деятельности парламента. Это, по нашему
мнению, противоречило закрепленному в ст. 10
Конституции РФ принципу разделения
властей, который исключает вмешательство
одного органа власти в деятельность
другого. Между тем таковое было очевидно.
Главы высших исполнительных органов власти
субъектов РФ, будучи членами Совета
Федерации, безусловно активно влияли как на
деятельность своих коллег по палате, так и
на депутатов Государственной Думы. Нельзя
не отметить и то, что установленный порядок
формирования Совета Федерации сузил сферу
действия принципа народовластия, поскольку
народ был лишен возможности направлять
своих представителей в одну из палат
парламента. По нашему мнению, целесообразны
лишь такие политические и правовые
преобразования, которые расширяют
возможности осуществления народовластия,
усиливают гарантии того, что принцип
народовластия учитывается в деятельности
российского государства. В данном случае
этого не произошло. Это позволяет сделать
вывод о том, что Федеральный закон от 5
декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования
Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации" не способствовал
развитию демократических начал. Он утратил
силу в связи с принятием нового закона.
Принципы разделения властей и
народовластия не были учтены в полной мере
и в Федеральном законе от 5 августа 2000 г. N
113-ФЗ "О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации" <*>, который
"пришел" на смену Федеральному закону N 192-ФЗ.
В не полной мере потому, что из состава
Совета Федерации выведены высшие
должностные лица субъектов Российской
Федерации, но вместо них членами этой
палаты стали их представители.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 32.
Ст. 3336.
Порядок формирования Совета
Федерации - предмет дискуссий
ученых-юристов. Так, И.А. Конюхова полагает
возможным вернуться к варианту
формирования верхней палаты, который
существовал в середине 90-х годов, когда в
нее входили главы законодательных и
исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ по должности <1>. А.А.
Вихарев, в свою очередь, считает, что
существующий в настоящее время порядок
формирования Совета Федерации вполне
приемлем. По его мнению, он полностью
отвечает представительной природе этого
органа и предназначен для того, чтобы члены
Совета Федерации были связаны как с
интересами регионов в целом, так и с
интересами их властных органов <2>.
Однако эти утверждения не подтверждаются
составом Совета Федерации. В 2004 году из 178
его членов более половины не проживали в
субъектах РФ. Ю.А. Дмитриев и А.М. Николаев
предлагают предусмотреть в процедуре
замещения поста члена Совета Федерации две
стадии: одну - депутатскую, другую -
народного одобрения кандидатур
представителей от субъекта РФ в Совет
Федерации <3>. Г.Д. Садовникова считает
оптимальным вариантом формирование Совета
Федерации, при котором избрание
представителя в Совет Федерации от
законодательного органа субъекта РФ
осуществляется депутатами этого органа, а
представителя от исполнительного органа -
населением субъекта РФ одновременно с
выборами высшего должностного лица
субъекта РФ на соответствующих выборах. При
этом член Совета Федерации - представитель
исполнительного органа должен быть
заместителем высшего должностного лица
субъекта РФ - по значимости вторым лицом в
исполнительном органе <4>.
--------------------------------
<1> См.: Конюхова И.А.
Двухпалатность как принцип организации
национальных парламентов: опыт России и
мировая практика // Журнал российского
права. 2004. N 1. С. 116.
<2> См.: Вихарев А.А.
Совет Федерации Федерального Собрания РФ:
вопросы конституционной теории и практики.
М., 2003. С. 33.
<3> См.: Дмитриев Ю.А.,
Николаев А.М. Система государственной
власти в России и в мире: историко-правовая
ретроспектива. М., 2002. С. 455.
<4> См.:
Садовникова Г.Д. Некоторые направления
развития институтов российского
парламентаризма // Парламентские процедуры:
проблемы России и зарубежный опыт:
Материалы научной конференции / Под ред. С.А.
Авакьяна. М., 2003. С. 78 - 79. В связи с
установлением нового порядка выборов
высших должностных лиц субъектов РФ данное
предложение утратило
актуальность.
Несмотря на относительную
многовариантность предложений по
совершенствованию формирования Совета
Федерации наибольшее их число связано с
прямыми выборами членов Совета Федерации.
Среди сторонников такого подхода - депутаты
Государственной Думы Ф.И. Гайнуллина, А.В.
Островский, В.А. Рыжков
