Правовые проблемы перевода земельных участков из одной категории в другую и проверка титула собственности

КАТЕГОРИИ В ДРУГУЮ И ПРОВЕРКА ТИТУЛА СОБСТВЕННОСТИ
О. ВРАЖНОВА
Вражнова О., главный юрист по загородной недвижимости.
Земельным кодексом РФ установлены следующие категории земель в зависимости от их целевого назначения: земли с/х назначения; земли поселений; земли промышленности, энергетики, транспорта и т.п. и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.
Материального определения терминов "разрешенное использование" и "зонирование территорий" Земельный кодекс не дает. Нормы, регламентирующие зонирование территорий, содержатся в ряде федеральных законов.
Прежде всего это Градостроительный кодекс РФ, который определяет зонирование как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование (ст. 1). В результате градостроительного зонирования территорий поселений устанавливаются территориальные зоны, для каждой из которых правилами землепользования и застройки (нормативным правовым актом органа местного самоуправления) устанавливаются градостроительные регламенты.
Градостроительным регламентом в том числе определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Данный пример является нормативным подтверждением того, что правовой режим земельных участков большинства категорий земель в земельном фонде России определяется не только и даже не столько Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г., сколько другими федеральными законами.
Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Это вполне объяснимо, поскольку градостроительные регламенты ориентированы на регулирование отношений по использованию земель в границах категории земель поселений преимущественно для застройки, в то время как на землях лесного или водного фонда возможности для строительства весьма ограничены.
Важной новеллой Градостроительного кодекса РФ является дифференциация видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, что обусловлено опытом проведения территориального зонирования в ряде муниципальных образований, принявших правила землепользования и застройки в период действия предыдущего Градостроительного кодекса. Новый Градостроительный кодекс РФ развивает проверенные временем механизмы регулирования градостроительной деятельности и выделяет три вида (прежний Кодекс не делал никакой дифференциации) разрешенного использования земельных участков: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Для понимания сущности разрешенного использования земельного участка необходимо иметь в виду, что понятие "разрешенное использование" земельных участков является следствием дальнейшего совершенствования конструкции "целевого назначения" земельного участка. Использование земельных участков по целевому назначению всегда являлось и является одним из основных принципов земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ). Однако до принятия нового ЗК РФ земельное законодательство употребляло данный термин применительно к "основному" целевому назначению, определяемому сразу для целой категории земель.
В связи с масштабным вовлечением земельных участков городских и сельских поселений в гражданский оборот возникла потребность в углубленном подходе к определению целевого назначения, а для этого - в дополнении норм об основном целевом назначении категорий земель нормами о целевом назначении конкретных земельных участков с учетом их месторасположения и установленных ограничений (обременений) в их использовании. Так появилась на свет правовая конструкция "разрешенное использование земельных участков".
Впервые данный термин упоминается в приложении 4 (Акт установления нормативной цены земельного участка) к письму Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 28 декабря 1994 г. "О порядке определения нормативной цены земли", однако содержание данного термина не было раскрыто.
По нашему мнению, разрешенное использование земельного участка может быть применено только к земельным участкам, расположенным в черте поселений, т.е. в границах категории земель поселений. При этом, однако, следует иметь в виду, что разрешенное использование земельных участков в принципе возможно лишь в тех поселениях, где приняты правила землепользования и застройки, произведено градостроительное зонирование и для каждой территориальной зоны установлен градостроительный регламент. Во всех остальных случаях, а особенно применительно к иным (кроме земель поселений) категориям земель, употребление данного термина не имеет смысла. Действительно, трудно себе представить разрешенное использование земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом из состава земель лесного или водного фонда. Собственно, поэтому для этих категорий земель градостроительный регламент и не устанавливается (п. 6 ст. 36 ГК РФ).
2. Кратко остановимся на вопросе привлекательности земель с/х назначения для инвесторов и застройщиков. Надо отметить, что поскольку земля является невосполнимым ресурсом, а в период массового загородного строительства земли, на которой можно осуществлять строительство, становится все меньше и меньше, то взоры инвесторов и застройщиков обращаются на неиспользуемые земли с/х назначения (хорошо бы, если только на не используемые по назначению), как правило, принадлежащие с/х предприятиям, в основном по праву бессрочного пользования (которое должно быть переоформлено до 1 января 2006 г. на право аренды или собственности в соответствии со ст. 36 ЗК). Земли с/х назначения могут также находиться в общей собственности членов с/х предприятия, при этом земельный участок представляет собой объект долевой собственности, где доли не выделены в натуре, а земельный участок представляет собой единый объект права.
Почему мы так подробно остановились на основаниях принадлежности земельного участка правообладателю? Потому что это влияет самым непосредственным образом на процедуру перевода земель с/х назначения в более привлекательную для инвестора категорию - земли поселений.
3. Вот мы и подошли к собственно процедуре перевода. Рассмотрим основные вопросы, касающиеся именно перевода земель с/х назначения в земли поселений. Правовое регулирование этого вопроса нашло свое отражение в Земельном кодексе (ст. 8) и Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (вступил в силу с 5 января 2005 г.). Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. В нашем случае такое ходатайство подается в администрацию области при условии, что эти земли находятся в собственности области или муниципальной собственности, а также если земли с/х назначения находятся в частной собственности.
Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения или земель запаса, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации.
Мы немного позднее вернемся к ходатайству, а сейчас рассмотрим собственно препятствия для перевода земель с/х назначения в земли поселений.
Здесь надо отметить, что перевод земель с/х назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях (ст. 7 Закона о переводе). Всего предусмотрено семь таких случаев. Нас интересуют четыре из них:
1) консервация земель;
2) создание особо охраняемых природных территорий;
3) установление или изменение черты поселений;
4) строительство на землях, не пригодных для осуществления сельскохозяйственного производства, промышленных объектов и с иными несельскохозяйственными нуждами.
На практике часто встречаются случаи перевода в связи с установлением или изменением черты поселений, созданием особо охраняемых природных территорий. Таким образом, суть основной проблемы перевода - это определение оснований для такого перевода. Здесь можно сказать о том, что исследование возможности такого перевода, как правило, ложится на плечи лица, заинтересованного в таком переводе. Предварительно вопрос прорабатывается в УАиГ, в уполномоченных органах Министерства по природным ресурсам и т.п. Безусловно, это не предусмотрено законом, но без предварительной проработки этого вопроса вряд ли удастся добиться положительного результата.
Итак, заручившись предварительным согласием всех заинтересованных органов, необходимо обратиться с ходатайством, о котором упоминалось выше, в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в нашем случае - администрацию Московской области.
В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:
1) кадастровый номер земельного участка;
2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;
3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;
4) права на земельный участок.
К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:
1) выписка из государственного земельного кадастра относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;
3) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую;
6) расчеты потерь сельскохозяйственного производства и (или) потерь лесного хозяйства.
Ходатайство должно быть рассмотрено в течение двух месяцев со дня обращения.
Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты поселений (см. ст. 2 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую").
Кратко остановимся на проблемах, которые возникают уже на стадии подготовки такого ходатайства.
1. До подачи ходатайства земельный участок должен пройти процедуру кадастрового учета и быть зарегистрирован как объект права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Что это значит? Это значит, что на участок должен быть осуществлен выезд геодезиста для обмера, установления координат и т.п. Мероприятие это довольно дорогостоящее, особенно если учитывать размеры земельных участков в несколько га. Вопрос, кто платит за это деньги, часто остается открытым, т.к. часто в переводе заинтересован не собственник (с/х предприятие), а покупатель. Поэтому если земельный участок находится в собственности, то он сначала приобретается с установленной категорией, а потом уже новый покупатель начинает процедуру перевода.
2. Основания проведения экологической экспертизы предусмотрены Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", в котором прямо предусмотрено проведение обязательной государственной экологической экспертизы при переводе лесных земель в нелесные и переводе любых категорий земель в особо охраняемые природные территории. Таким образом, при переводе земель сельскохозяйственного назначения, например в земли поселений, проведение экспертизы не требуется.
3. Расчет потерь сельскохозяйственного производства.
На данный момент процедурой расчета потерь сельскохозяйственного производства занимается Федеральная служба земельного кадастра и ее территориальные отделения. Расчет производится по аналогии с расчетом потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные, методика которого существует уже давно, так как раньше процедура перевода лесных земель применялась чаще, очевидно, из-за большей экономической привлекательности таких земель для строительства с точки зрения их рентабельности. Расчет потерь сельскохозяйственного производства осуществляется на основании акта натурного технического обследования земель. При расчете учитываются состояние земель, освоенность, состав почвенного слоя, экологическая составляющая, социально-экономические условия, населенность, временная возможность использования земель по назначению, размер базовой платы за перевод в другую категорию. После образования Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и придания ему функций утверждения заключений экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации утверждение расчета потерь, возможно, будет в ведении Роснедвижимости. Почему мы так подробно останавливаемся на процедуре расчета? Прежде всего потому, что возможность перевода и сумма потерь влияют не только на решение администрации, но и на решение самого заявителя по поводу перевода, т.к. эта сумма носит компенсационный характер и уплачивается заявителем в бюджет единовременно.
Итак, в каких случаях может быть отказано в переводе?
Если есть ограничения перевода либо запрет на перевод, установленные

Комментарии к законам »