Цели и задачи бюджетной политики государства
А.В. МАКАРОВ
Макаров А.В., директор
Юридического института Читинского
государственного университета, кандидат
юридических наук.
Бюджетную сферу в
финансовой системе государства наиболее
точно позволяют определить цели и задачи
бюджетной политики.
От бюджетной
политики государства, разрабатываемой и
осуществляемой органами власти, зависят
бюджетные правоотношения. По мнению
Карасевой М.В., бюджетно-правовая политика
как явление, а точнее, как определенная
стратегия бюджетно-правового
регулирования, стала определяться к 1998 году
<*>. В этом году был принят Бюджетный
кодекс РФ, а также Концепция реформирования
межбюджетных отношений в Российской
Федерации в 1999 - 2001 годах <**>. Фактически в
этих двух актах была объективирована
определенная бюджетно-правовая
политика.
--------------------------------
<*>
См.: Карасева М.В. Понятие правовой политики
и ее развитие в сфере финансов // Финансовое
право. 2002. N 4. С. 4 - 8.
<**> См.:
Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 "О
концепции реформирования межбюджетных
отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001
годах" / Российская газета. 1998. 8
августа.
Следует согласиться с мнением,
что финансово-бюджетная политика
осуществляется главным образом именно в
ходе бюджетного процесса, она предполагает
определение целей и задач в области
финансов, разработку механизма мобилизации
денежных средств в бюджет, выбор
направлений использования денежных
средств, управления финансами и бюджетной
системой, организацию с помощью
финансово-бюджетных инструментов
регулирования экономических и социальных
процессов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Бюджетная система России / Под ред.
Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ - ДАНА. 2001. С.
96.
Исследование бюджетного процесса
предполагает изучение закономерностей
финансово-бюджетной политики, учет реалий
политической обстановки и соответственно
использование политологической
терминологии и политологических приемов
относительно бюджетной сферы общественных
отношений.
Именно посредством
проведения правовой политики
регламентируется бюджетная сфера
отношений, обеспечивается проведение
финансовых реформ <*>.
--------------------------------
<*> См.: Матузов Н.И.,
Малько А.В. Теория государства и права. М.:
Юристъ. 2001. С. 495.
Таким образом, можно
констатировать наличие прямой и обратной
связи между правовой политикой (включающей
финансово-бюджетную составляющую) и
бюджетной сферой.
Правовая политика в
бюджетной сфере, как впрочем, и во всякой
другой, должна быть научно обоснована,
устойчива и предсказуема. Эффективный
бюджетный закон содержит разумные и научно
обоснованные цели и средства для их
достижения. Бюджетная правовая политика
должна основываться на принципах равенства
всех перед законом; балансе публичных и
частных интересов; научной и социальной
обусловленности; гласности и
справедливости, системности.
Итак,
основными целями и задачами бюджетной
политики следует считать: рост уровня
потребления населения; увеличение
собираемости налогов и совершенствование
политики в области доходов; всемерную
экономию государственных расходов;
сбалансированность бюджета;
реформирование межбюджетных отношений;
переход к среднесрочному бюджетному
планированию, исполнению бюджетов по
принципу единства кассы; усиление
финансового контроля; принятие
реалистичных бюджетов.
Что касается
бюджетного планирования, то здесь следует
отметить, что управление финансовыми
потоками, входящими в сферу бюджетных
отношений, - одна из главных функций
государства. Ее реализация требует ясности,
"прозрачности", четкой правовой
регламентации принципов, полномочий и
соответствующих механизмов. Система
бюджетного планирования призвана показать
реальные пределы допустимых затрат в
среднесрочной перспективе и обосновать
стратегический подход к решению
приоритетных задач. Оценка эффективности
процесса бюджетного планирования
предполагает: отражение реальной
(объективной) картины
ресурсообеспеченности, системы
государственных расходов, связь
среднесрочного прогноза
социально-экономического развития и
прогнозов бюджета, принятие обоснованных
решений и детальное изложение политики для
приоритетного развития секторов экономики,
гласность.
Расходы бюджета должны
планироваться в соответствии с бюджетными
заявками бюджетополучателей. Процедура
подачи рассмотрения и удовлетворения
бюджетной заявки должна предусматривать
доказательность необходимости заявляемых
бюджетополучателем запрашиваемых сумм.
Закупки материальных, технических средств
(работ, услуг) за счет средств бюджета
должны производиться только на конкурсной
основе, основным критерием отбора в котором
должно стать повышение эффективности
бюджетных расходов.
Безусловно,
результатом разумной, обоснованной
бюджетной политики является эффективное
функционирование бюджетной системы,
которая, в свою очередь, должна
обеспечивать соответствие между
расходными функциями и наличием
соответствующих ресурсов; необходимые
права и стимулы для мобилизации бюджетных
поступлений с мест; выполнение органами
власти и управления своих полномочий в
законодательной и исполнительной областях
при соблюдении требования их финансовой
независимости; регулирование состояния и
режима использования природно-ресурсного и
экологического потенциала как основы
существования и развития страны и
жизнеобеспечения ее населения;
стимулирование деловой активности,
осуществление структурных преобразований,
улучшение инвестиционной
привлекательности.
В настоящее время
система бюджетного устройства России,
бюджетные взаимоотношения, разработка и
исполнение бюджетов имеют определенные
недостатки, которые приводят к таким
последствиям, как резкое сужение доходной
базы бюджетов всех уровней; рост числа
субъектов Федерации и муниципальных
образований, имеющих дотационные бюджеты;
рост недоимок в бюджеты всех уровней;
неравномерность бюджетной обеспеченности
жителей городов и сельской местности, а
также финансирования отдельных статей
региональных и местных бюджетов;
распыление государственных и
муниципальных финансов по многочисленным
внебюджетным фондам, имеющим по своей сути
бюджетную природу и целевую
направленность; наличие значительных
встречных потоков денежных средств в
процессе "расщепления налогов", сборов и
платежей, субсидий и дотаций в межбюджетных
отношениях; отсутствие должного
стимулирования бюджетных механизмов
снижения дотационности ЖКХ, продукции АПК,
услуг газового хозяйства, пассажирского
транспорта и других дотационных сфер;
значительное сокращение бюджетных
расходов, в первую очередь на
инвестиционные цели; передача на
региональный и местный уровень управления
расходных полномочий без соответствующего
подкрепления их доходными источниками;
недостаточно полный учет всех составляющих
баланса финансовых ресурсов региона при
проведении политики регулирования
территориального развития; низкая степень
прозрачности бюджетных процедур; слабая
нормативно-правовая база разработки и
исполнения бюджетов различных уровней.
Практически каждый из указанных
недостатков реально создает благоприятные
условия для различного рода правонарушений
при расходовании бюджетных средств, что в
своей совокупности приводит к причинению
существенного ущерба государству, так как
по своей структуре эти правонарушения в
подавляющем большинстве состоят в хищении
бюджетных средств.
Успех финансовых
преобразований в стране зависит от
создания оптимального механизма
обеспечения действительного, а не просто
регламентированного правом сочетания
интересов на всех уровнях бюджетной
системы. Существующая система межбюджетных
отношений в Российской Федерации
несовершенна, что находит выражение в
сохраняющейся индивидуальности при
определении финансовой помощи регионам,
отсутствии целевой направленности
финансовой поддержки субъектов Федерации,
ограниченности сферы формализованного
распределения финансовой помощи,
недостаточной "прозрачности" методики
расчета трансфертов, отсутствии стимулов
для региональных и местных властей
укреплять собственную налоговую базу и
обоснованной методики оценки бюджетных
потребностей регионов. Неотработанность
отношений, неадекватность доходных
полномочий расходным в цепочке "РФ -
субъекты Федерации" проецируются и на
уровень "региональные бюджеты - местные
бюджеты".
Исходя из того, что в настоящее
время бюджетная система Российской
Федерации состоит из федерального бюджета,
21 республиканского бюджета республик в
составе Федерации, 56 краевых и областных
бюджетов, включая одну автономную область,
городских бюджетов Москвы и
Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов
автономных округов и около 29 тысяч местных
бюджетов <*>, можно сделать вывод о том,
что чрезмерное количество бюджетов,
особенно местных, в настоящее время не
позволяет достаточно эффективно
определять направления финансовых потоков,
контролировать их использование. Другими
словами, формирование и реализация
бюджетной политики требуют
совершенствования, улучшения, устранения
недостатков.
--------------------------------
<*>
См.: Финансовое право / Отв. ред. А.М.
Ковалева. М., 1997. С. 36 - 37.
Для обеспечения
эффективности функционирования бюджетной
системы необходимо соблюдение четырех
основных условий:
1) Четкое
разграничение полномочий между всеми
уровнями власти по расходам;
2)
Наделение соответствующих уровней власти
достаточными для реализации этих
полномочий доходными источниками;
3)
Сглаживание вертикальных и горизонтальных
дисбалансов доходов и расходов нижестоящих
бюджетов;
4) Полная прозрачность
бюджетных процедур.
Соблюдение этих
условий будет способствовать в том числе и
минимизации возможностей для различного
рода злоупотреблений при расходовании
бюджетных средств.
В настоящее время
очевидно для всех, что систему бюджетных
отношений необходимо реформировать. Для
этого чрезвычайно важно выработать
принципы и критерии такого реформирования
бюджетных правоотношений. Ими могут быть
следующие:
- сбалансированность
интересов всех участников межбюджетных
отношений;
- закрепление за
региональными и местными бюджетами на
долговременной основе нормативов
отчислений от ряда регулирующих доходов;
- усиление заинтересованности субъектов
Федерации и органов местного
самоуправления в повышении уровня
собственных доходов бюджета, наиболее
полном и своевременном сборе налогов, как
собственных, так и всего контингента
регулирующих доходов;
- равенство прав
субъектов Федерации и муниципальных
образований в межбюджетных отношениях, не
исключающее их различия в степени
соответствия этих прав реально сложившимся
условиям для самообеспечения?
функционирования и
социально-экономического развития каждого
из них;
- применение в бюджетном
регулировании единых для всех субъектов
Федерации и муниципальных образований
методологии, критериев и факторов,
учитывающих их индивидуальные или
групповые особенности;
- сокращение
встречных финансовых потоков;
-
взаимная ответственность органов власти
всех уровней за соблюдением обязательств
по межбюджетным отношениям;
- ясность
(прозрачность) и гласность межбюджетных
отношений.
Таким образом, система
бюджетных правоотношений должна
ориентироваться на достижение
экономической эффективности; социальной
справедливости; политической
стабильности.
Построение разумной
децентрализованной бюджетной системы, в
которой решения принимаются на разных
уровнях управления, следует считать более
эффективной.
Бюджетные правоотношения,
основанные на соблюдении данных принципов,
играют свою четко определенную позитивную
роль в качестве структурного элемента
бюджетного механизма, который, в свою
очередь, представляет собой реальное
воплощение бюджетной политики и активный
инструмент ее реализации.
Юрист, 2005, N
10
