Гражданско - правовая ответственность казны
А. ГРИНКЕВИЧ
А. Гринкевич, кандидат
юридических наук.
В современном
гражданском праве Российской Федерации
государство - казна участвует в гражданских
правоотношениях, как правило, посредством
выступления в гражданском обороте от ее
имени субъектов, наделенных правами
юридического лица.
В своей практической
деятельности государственные учреждения и
казенные предприятия, действуя на самом
деле от имени казны, так как распоряжаются
денежными средствами, не проходящими у них
по смете, вступают в обязательства от
собственного имени, а не от имени
государства - казны.
Вступление
соответствующих субъектов в гражданские
правоотношения от своего имени в тех
случаях, когда речь идет именно об участии
казны в гражданском обороте, "завуалирует"
истинного субъекта данных правоотношений и
субъекта, который должен нести гражданско -
правовую ответственность при неисполнении
или ненадлежащем исполнении принятых на
себя обязательств.
В соответствии с
ныне действующим гражданским
законодательством ответственность казны
может наступать как тогда, когда
государственное учреждение, казенное
предприятие действуют от собственного
имени в гражданском обороте как
юридические лица, так и в случае их участия
от имени казны. Однако характер этой
ответственности различен.
Когда
государственное учреждение или казенное
предприятие выступают в гражданском
обороте от своего собственного имени, на
основании п. 2 ст. 120 и п. 5 ст. 115 ГК РФ может
наступать лишь субсидиарная
ответственность казны по их
обязательствам. Во втором случае, когда
государственное учреждение, казенное
предприятие или иной субъект действуют в
гражданском обороте от имени казны, именно
она должна нести непосредственную
ответственность по обязательствам,
участником которых является.
Казна
несет субсидиарную ответственность по
обязательствам государственного
учреждения при недостаточности у него
денежных средств. Данное положение
зафиксировано, в частности, в п. 2 ст. 120 ГК РФ,
где указано, что учреждение отвечает по
своим обязательствам находящимися в его
распоряжении денежными средствами, а при их
недостаточности субсидиарную
ответственность несет собственник
соответствующего имущества, в том числе и
казна.
До принятия ГК РФ в соответствии
с п. 1.5 Типового устава казенного завода
(казенной фабрики, казенного хозяйства),
утвержденного Постановлением
Правительства РФ от 12 августа 1994 г. Nо. 908,
казна в субсидиарном порядке отвечала и по
обязательствам казенных предприятий при
недостаточности у последних денежных
средств для самостоятельного исполнения
взятых ими обязательств.
Представляется, что положения п. 5 ст. 115 ГК
РФ, устанавливающие субсидиарную
ответственность казны по обязательствам
казенных предприятий при недостаточности
их имущества, не учитывают особенностей
правового положения данных субъектов
гражданского оборота.
Специфика
казенных предприятий состоит в том, что они
в большей степени, нежели государственные
унитарные предприятия, которым принадлежит
право хозяйственного ведения на
государственное имущество, зависят от
собственника. Это проявляется, в частности,
в том, что в соответствии с Порядком
планирования и финансирования
деятельности казенных заводов (казенных
фабрик, казенных хозяйств), утвержденным
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 6 октября 1994 г. N 1138 <*>, не
использованные казенным предприятием по
истечении года бюджетные ассигнования
подлежат возврату в федеральный бюджет.
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства РФ, 1994, N 28, ст. 2989.
В п. 15
Постановления предусмотрено, что и
свободный остаток прибыли, заработанной
казенным предприятием, также подлежит
изъятию в доход федерального бюджета.
Так, К. Трофимовым было высказано мнение,
что практически субсидиарная
ответственность Российской Федерации
может наступить только в случае
банкротства казенного предприятия, так как
выяснить реальную достаточность или
недостаточность имущества для
удовлетворения требований кредиторов, на
его взгляд, можно только в результате его
распродажи.
Ввиду того, что к
федеральным казенным предприятиям
относятся предприятия, в существовании
которых государство наиболее
заинтересовано (военно - промышленный
комплекс и т.п.), К. Трофимов считает, что
"вряд ли можно предположить, что эти
предприятия будут признаваться банкротами"
<*>.
--------------------------------
<2>
Трофимов К. Ликвидация юридических лиц:
вопросы имущественной ответственности //
Хозяйство и право, 1995, N 9, с. 59.
В связи с
изложенным полагаю, что установление
ответственности казны по обязательствам
казенных предприятий при недостаточности у
последних денежных средств более отвечало
бы потребностям гражданского оборота.
Новый Гражданский кодекс РФ однозначно
решает вопрос о субъекте ответственности
по обязательствам учреждения - это
собственник имущества соответствующего
учреждения, в том числе и казна, когда речь
идет о государственном учреждении.
В
советской цивилистической литературе
многими авторитетными цивилистами на
основании ст. 33 ранее действовавшего
Гражданского кодекса РСФСР 1964 года
высказывалось мнение, что учреждение во
всех случаях, даже тогда, когда ему
выделяются дополнительные средства из
бюджета на покрытие задолженности,
является самостоятельным субъектом
ответственности. Тем самым отрицалась
возможность выступления казны в качестве
субъекта субсидиарной ответственности по
обязательствам учреждения при нехватке у
последнего денежных средств для
самостоятельного их погашения.
Признание в действующем законодательстве
казны субъектом субсидиарной
ответственности по обязательствам
находящихся в ее собственности учреждений
дает возможность кредиторам учреждения в
определенных случаях предъявлять
требования непосредственно к казне. В этой
связи представляется очень важным
разрешение вопроса о том, с какого момента
должна наступать субсидиарная
ответственность казны по обязательствам
учреждения.
В современной
цивилистической литературе, основываясь на
нормах ныне действующего Гражданского
кодекса РФ, В. Витрянский высказал мнение,
что кредитор вправе обратиться в суд,
арбитражный суд с иском непосредственно к
Российской Федерации, субъекту Российской
Федерации и потребовать взимания
задолженности соответственно из
федерального бюджета или из бюджета
субъекта Российской Федерации в случае,
если кредитор не имеет возможности
взыскать сумму долга с государственного
учреждения, "поскольку на текущем счете
учреждения отсутствуют денежные средства"
<*>.
--------------------------------
<*>
Витрянский В. Черты юридического лица //
Экономика и жизнь, 1995, N 8, с. 30.
Таким
образом, он считает, что для наступления
ответственности казны по обязательствам
учреждения достаточно установить факт
отсутствия денежных средств на текущем
счете учреждения.
В то же время в связи с
тем, что учреждения могут иметь и иные кроме
бюджетных источники доходов, М. Брагинским
и К. Ярошенко было высказано мнение, что
дополнительным по отношению к денежным
средствам объектом взыскания должны быть и
"доходы от различной деятельности
учреждений, а также приобретенное за счет
этих доходов имущество" <*>. Итак, для
наступления ответственности казны в
соответствии с этой точкой зрения, в
отличие от позиции В. Витрянского,
недостаточно установления факта
отсутствия денежных средств на текущем
счете учреждения, необходимо еще
отсутствие или недостаточность иных
доходов и приобретенного на них
имущества.
--------------------------------
<*>
Брагинский М., Ярошенко К. Граждане
(физические лица). Юридические лица.
(Коммент. ГК РФ) // Хозяйство и право, 1995, N 2, с.
15.
Так, и в современной цивилистической
литературе отмечается, что при решении
вопроса об ответственности учреждения
следует иметь в виду, что в силу ст. 298 ГК РФ
учреждение вправе самостоятельно
распоряжаться связанными с осуществлением
им различной деятельности доходами и
приобретенным за счет таких доходов
имуществом.
В этой связи высказывается
мнение, что "очевидно, нет препятствий к
тому, чтобы указанное имущество,
находящееся на отдельном балансе, стало
дополнительным по отношению к денежным
средствам объектом взыскания по долгам
учреждения" <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации
для предпринимателей. - М., 1995, с.
90.
Основанием для подобного разрешения
вопроса об ответственности казны по
обязательствам учреждений послужили нормы,
впервые сформулированные еще в Законе "О
собственности в РСФСР" и закрепленные в
ныне действующем ГК РФ. Так, согласно ст. 296
ГК учреждения в отношении закрепленного за
ними имущества осуществляют в пределах,
установленных законом, в соответствии с
целями своей деятельности, заданиями
собственника и назначением имущества права
владения, пользования и распоряжения им.
Однако если в соответствии с
учредительными документами учреждению
предоставлено право осуществлять
приносящую доходы деятельность, то доходы,
полученные от такой деятельности, и
приобретенное за счет этих доходов
имущество на основании ст. 298 ГК РФ
поступают в самостоятельное распоряжение
учреждения и учитываются на отдельном
балансе.
Таким образом, в соответствии с
ныне действующим законодательством у
учреждения может быть как имущество,
принадлежащее ему на праве оперативного
управления, так и доходы и имущество,
приобретенное за счет этих доходов,
учитываемые на отдельном балансе, которыми
оно вправе самостоятельно
распоряжаться.
Представляется, что при
разрешении вопроса о субсидиарной
ответственности казны по обязательствам
находящихся в ее собственности учреждений,
прежде всего следует исходить из
содержания ст. 120 ГК РФ, предусматривающей
возможность ее наступления.
В силу п. 2
ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим
обязательствам находящимися в его
распоряжении денежными средствами и только
при их недостаточности субсидиарную
ответственность по его обязательствам
несет собственник соответствующего
имущества. Ввиду того, что в названной
статье речь идет только о денежных
средствах, находящихся в распоряжении
учреждения, можно предположить, что
законодатель, учитывая, что учреждения
являются некоммерческими организациями,
финансово зависимы от собственника,
преследовал цель ограничить
ответственность учреждения только этими
денежными средствами.
При этом
законодатель не указал, о каких именно
денежных средствах идет речь: о денежных
средствах, выделенных собственником для
обеспечения нормального выполнения
учреждением своих функций, или же и о
доходах, полученных учреждением от
приносящей их деятельности в том случае,
если ее осуществление разрешено в
установленном порядке.
Учитывая
специфические особенности таких субъектов
гражданского права, как учреждения, и
высказываемые в цивилистической
литературе мнения в отношении
ответственности казны по их
обязательствам, полагаю, что
ответственность учреждений по их
обязательствам должна наступать только в
пределах денежных средств, предусмотренных
в соответствующих сметах на цели, для
достижения которых учреждение и вступало в
гражданско - правовые обязательства. При их
недостаточности для удовлетворения
требований кредиторов субсидиарную
ответственность будет нести
соответствующий собственник, в том числе и
казна.
Однако ввиду того, что объем
бюджетных средств, выделение которых
возможно на гражданско - правовые цели,
ограничен законом о бюджете на текущий год
и в соответствующей росписи доходов и
расходов, необходимо специальное
законодательное регулирование
субсидиарной ответственности казны по
обязательствам учреждений.
Вопрос о
гражданско - правовой ответственности
казны должен решаться иначе в тех случаях,
когда государственное учреждение, казенное
предприятие в гражданских правоотношениях
действуют не от своего собственного имени
как юридические лица, а от имени казны и
выделенных бюджетных средств недостаточно
для удовлетворения требований кредиторов
по заключенным от имени казны
обязательствам.
Необходимость
урегулирования данных отношений в
значительной степени обусловлена и тем, что
ГК РФ, в частности п. 3 ст. 125, закрепляет
возможность участия в гражданском обороте
от имени государства - казны не только
государственных учреждений, но и других
субъектов гражданского права, в том числе и
иных юридических лиц и граждан.
Поэтому
при разрешении вопроса о непосредственной
ответственности казны по обязательствам,
заключенным от ее имени, в принципе не
должно иметь значения, кем конкретно -
учреждением, иным юридическим или
физическим лицом - она была представлена в
гражданских правоотношениях. Важно только,
чтобы соответствующий субъект, действующий
от имени казны, был наделен для этого всеми
необходимыми полномочиями.
В таких
случаях субъект, вступающий в гражданские
правоотношения с казной, должен иметь
возможность предъявлять соответствующие
требования к казне и получать
удовлетворение непосредственно от казны, а
не от субъектов, которые в гражданском
обороте выступают от ее имени. И именно она
должна нести непосредственную
ответственность по обязательствам,
участником которых она является,
находящимися в ее распоряжении бюджетными
средствами, в том числе из резервного фонда,
фонда непредвиденных расходов и
проч.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС
РСФСР 11.06.1964)
ЗАКОН РСФСР от 24.12.1990 N 443-1
"О СОБСТВЕННОСТИ В РСФСР"
"ГРАЖДАНСКИЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ
ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 21.10.1994)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ
от 12.08.1994 N 908
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ТИПОВОГО
УСТАВА КАЗЕННОГО ЗАВОДА (КАЗЕННОЙ
ФАБРИКИ, КАЗЕННОГО ХОЗЯЙСТВА), СОЗДАННОГО
НА БАЗЕ ЛИКВИДИРОВАННОГО
ФЕДЕРАЛЬНОГО
ГОСУДАРСТВЕННОГО
ПРЕДПРИЯТИЯ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Правительства РФ от 06.10.1994 N 1138
"О ПОРЯДКЕ
ПЛАНИРОВАНИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАЗЕННЫХ
ЗАВОДОВ
(КАЗЕННЫХ ФАБРИК, КАЗЕННЫХ ХОЗЯЙСТВ)"
Хозяйство и право, N 4, 1996
