Права на морские природные ресурсы
А. ВЫЛЕГЖАНИН
А. Вылегжанин, директор
юридического центра Всероссийского НИИ
внешнеэкономических связей Минэкономики
РФ, кандидат юридических наук.
Согласно
Гражданскому кодексу РФ природные ресурсы
могут отчуждаться или переходить от одного
лица к другому различными способами в той
мере, в какой их оборот допускается
законами о природных ресурсах (п. 3 ст. 129).
Кроме того, правовой режим природных
ресурсов, особенно за пределами России
(например, ресурсов континентального
шельфа РФ), как объектов гражданских прав не
может рассматриваться арбитражным судом
без учета ст. 7 ГК ("Гражданское
законодательство и нормы международного
права"), в основе своей повторяющей
положения п. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что
общепризнанные принципы и нормы
международного права, международные
договоры России являются "составной частью
правовой системы Российской Федерации", а
также о верховенстве правил международного
договора над нормами гражданского
законодательства.
Определения понятия
"природные ресурсы" Основной Закон не дает.
Исходя из содержания других законов, к
основным юридическим составляющим понятия
"природные ресурсы" принято относить землю,
водные объекты, леса, недра, животных, а
также другие биологические ресурсы.
Природные - это не созданные человеком, а
естественно образовавшиеся ресурсы,
составляющие часть природы, которые на
данном этапе развития цивилизации могут
быть использованы человеком для
общественного производства или
удовлетворения иных потребностей
общества.
Толкование понятия "природные
ресурсы" имеет практическое значение.
Согласно международному праву понятие
"природные ресурсы" включает в себя:
1.
"Неживые ресурсы", которые квалифицируются
как невозобновляемые природные ресурсы.
Международное право четко устанавливает,
что понятие "неживые ресурсы" включает в
себя понятие "минеральные ресурсы". Нередко
в нормах международного права используется
словосочетание "минеральные и другие
неживые ресурсы". Вместе с тем при
регулировании освоения минеральных
ресурсов Антарктики употребляется более
широкое понятие "минеральных ресурсов",
подразумевающее все неживые природные
ресурсы (ст. 1 Конвенции по регулированию
освоения минеральных ресурсов Антарктики
1988 года).
2. "Живые ресурсы" есть
возобновляемые природные ресурсы. С точки
зрения правовой практики к ним отнесены
любые виды фауны (от водных животных до рыб)
и флоры (например, водоросли).
Международное право отграничивает понятие
"минеральные ресурсы" от понятия "полезные
ископаемые". Первые определены как "ресурсы
in situ" (в переводе с латыни - "на месте"), то
есть ресурсы в месте их залегания - в недрах,
на морском дне. Понятие "полезные
ископаемые" определено так: минеральные
ресурсы, которые уже извлечены из места
залегания.
Совершенно иной подход у
российского законодателя. В Законе "О
недрах" 1995 года используется
словосочетание "содержащиеся в недрах
полезные ископаемые" (ст. 1(2)), то есть
находящиеся в месте залегания,
неизвлеченные. Неясно, чем такое понятие
отличается от понятия "минеральные
ресурсы", также используемого в Законе. Если
же законодатель считает, что указанные
словосочетания - синонимы, то он вступает в
противоречие с международно-правовым
обозначением данных понятий.
"Земля и
другие природные ресурсы используются и
охраняются в Российской Федерации как
основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей
территории", - сказано в Конституции РФ (п. 1
ст. 9).
Вопрос о пределах территории
субъекта Федерации решается на основе ст. 67
Конституции: "Территория Российской
Федерации включает в себя территории ее
субъектов, внутренние воды и
территориальное море, воздушное
пространство над ними". Территория субъекта
Федерации, следовательно, не включает
внутренние воды, территориальное море РФ,
воздушное пространство, эта территория
определена административными границами.
Вопросы владения, пользования,
распоряжения природными ресурсами в этих
границах отнесены к совместному ведению
Федерации и соответствующего субъекта
Федерации (ст. 72 Конституции РФ).
Понятие
"совместное ведение" Конституцией не
определено, хотя из ее содержания ясно, что
"ведение" не равнозначно понятию
"собственность": согласно этой же статье
"разграничение государственной
собственности" отнесено к "совместному
ведению" Федерации и субъектов Федерации.
Конституционная формула о "совместном
ведении" (об установлении режима управления
природными ресурсами сообща Федерацией и
данным субъектом) реализуется прежде всего
путем заключения между Федерацией и
соответствующим субъектом Федерации
договоров о разграничении предметов
ведения. Так, по Договору от 15 февраля 1994
года "О разграничении предметов ведения и
взаимном делегировании полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти Республики
Татарстан" субъекту Федерации
предоставлено право решать в пределах
территории Татарстана "вопросы владения,
пользования и распоряжения землей, недрами,
водными, лесными и другими ресурсами..., за
исключением объектов федеральной
собственности". Однако обязанность
выделить федеральную собственность на
природные ресурсы из государственной
собственности не предусмотрена
действующей Конституцией РФ. Тем не менее
некоторыми законами федеральная
собственность уже выделена (см. ст. 36
Водного кодекса РФ). Законодатель, возможно
опирался при этом на положение п. 2 ст. 76
Конституции РФ о том, что по предметам
совместного ведения Федерации и субъектов
Федерации "издаются федеральные законы".
Между тем положения Водного кодекса
противоречат по некоторым позициям
международному праву. Так, к федеральной
собственности Кодексом отнесены "водные
объекты, являющиеся средой обитания"
анадромных видов. Но такие водные объекты
включают не только пресноводные водоемы, но
и морские районы за пределами
территориального моря и даже за пределами
200-мильной экономической зоны РФ (районы
открытого моря). Отнесение районов
открытого моря, как и районов экономической
зоны РФ, являющихся средой обитания
анадромных видов, к федеральной
собственности противоречит международному
праву.
В собственности субъектов РФ
согласно Кодексу "могут находиться водные
объекты, акватории и бассейны которых
полностью расположены в пределах
территории соответствующего субъекта
Российской Федерации и не отнесены к
федеральной собственности" (ст. 37).
Что
касается такого важнейшего природного
ресурса, как земля, то права субъекта
Федерации на нее по Конституции РФ
"определяются на основе федерального
закона" (п. 3 ст. 36). Эту норму можно
квалифицировать как специальную по
отношению к норме п. "в" ст. 72 о том, что
вопросы владения, пользования и
распоряжения природными ресурсами
находятся "в совместном ведении" Федерации
и субъектов Федерации.
Правовой режим
природных ресурсов определяют также нормы,
предусмотренные в Законе "О недрах" и
Основах лесного законодательства
Российской Федерации. В ходе их применения
возникает много вопросов о том, что
целесообразнее: разграничивать
государственную собственность на
природные ресурсы (на федеральные
природные ресурсы и ресурсы, находящиеся в
собственности субъекта Федерации, в
пределах территории которого эти природные
ресурсы находятся) или же обозначить
полномочия Федерации и субъекта Федерации
по управлению этими ресурсами? Какова
оптимальная юридическая форма такого
разграничения - договор с каждым из
субъектов или федеральный закон о
государственной собственности на
природные ресурсы? Каковы основания
приобретения права пользования природными
ресурсами, каков порядок передачи ресурсов
в пользование? В плане работы
Государственной Думы РФ уже предусмотрено
рассмотрение проекта Федерального закона о
собственности на природные ресурсы.
Значительные трудности вызывает
применение норм действующего
законодательства о правах в отношении
природных ресурсов, находящихся за
пределами сухопутной территории
Российской Федерации, прежде всего
природных ресурсов морских районов,
примыкающих к побережью России.
Природные ресурсы внутренних вод,
территориального моря, экономической зоны,
континентального шельфа находятся за
пределами территории любого субъекта
Федерации, в том числе и того, который имеет
морское побережье. Вправе ли субъект
Федерации взимать с юридических лиц,
зарегистрированных на его территории,
какую-либо плату за пользование морскими
природными ресурсами, находящимися за
пределами территории субъекта Федерации?
Вправе ли субъект Федерации передавать
такие природные ресурсы в муниципальную
или частную собственность? Эти вопросы,
судя по анализу споров с участием субъектов
Федерации, уже поставлены судебной
практикой.
Согласно ст. 9 Конституции РФ
"природные ресурсы могут находиться в
частной, государственной, муниципальной и
других формах собственности". При этом в
правоприменительной практике могут быть
обозначены разные решения вопроса о том,
охватывает ли в данном случае
конституционное понятие "природные
ресурсы" морские природные ресурсы
(минеральные и живые) в пределах внутренних
вод, территориального моря, исключительной
экономической зоны, континентального
шельфа Российской Федерации.
В
соответствии с международным правом
понятие "морские ресурсы" входит в понятие
"природные ресурсы" (Конвенция ООН по
морскому праву 1982 года). Однако вряд ли в
силу этого Конституционный Суд России
утвердительно ответил бы на
сформулированный выше вопрос по толкованию
Конституции РФ, потому что режим морских
ресурсов в пределах внутренних морских вод,
например, существенно отличается от режима
морских ресурсов экономической зоны. Если
допустить, что указанная статья
Конституции регулирует отношения,
связанные с использованием морских
ресурсов экономической зоны, и что такие
ресурсы могут находиться в частной или
муниципальной собственности, то подобное
толкование Конституции войдет в
противоречие с международным правом:
согласно упомянутой Конвенции ООН 1982 года
прибрежному государству предоставляется
не право собственности на природные
ресурсы его экономической зоны, а только
"суверенные права" в целях их сохранения и
использования. Передать право
собственности на такие ресурсы
муниципалитету или частному лицу
прибрежное государство не может, потому что
само такого права не имеет.
Таким
образом, природные ресурсы, находящиеся в
пределах экономической зоны,
континентального шельфа РФ, не могут быть
ни в муниципальной, ни в частной
собственности. Статья 9 Конституции
неприменима к отношениям, связанным с
использованием таких ресурсов.
Однако
поставленный вопрос остается нерешенным по
отношению к природным ресурсам
территориального моря. Оно, в отличие от
экономической зоны и континентального
шельфа, есть часть государственной
территории России, суверенитет которой
распространяется на территориальное море с
соблюдением ряда норм международного
права. Ограничительных для прибрежных
государств норм о природных ресурсах
территориального моря международным
правом не предусмотрено. Государство,
следовательно, вправе передать такие
ресурсы в муниципальную или частную
собственность. К режиму природных ресурсов
территориального моря России применима ст.
9 Конституции и они могут находиться в
частной и муниципальной собственности.
Могут, но в настоящее время не находятся:
нет пока юридически безупречных
прецедентов передачи государством в
частную или муниципальную собственность
природных ресурсов территориального моря.
Ныне они находятся только в
государственной собственности Российской
Федерации.
Государственная
собственность состоит из:
- федеральной
собственности;
- собственности
субъектов Федерации;
- неразделенной
собственности Федерации и конкретного
субъекта Федерации, на территории которого
данный объект собственности находится;
- неразделенной собственности субъектов
Федерации.
Закон РФ по такому предмету
совместного ведения, как разграничение
государственной собственности на
природные ресурсы территориального моря,
еще не разработан. Следовательно, вопрос в
том порядке, в каком он предусмотрен
Конституцией РФ, не решен.
Была
предпринята попытка урегулировать этот
вопрос не Федеральным законом, а иным
правовым актом. Постановлением Верховного
Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О
разграничении государственной
собственности в Российской Федерации на
федеральную собственность,
государственную собственность республик в
составе Российской Федерации, краев,
областей, автономной области, автономных
округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга
и муниципальную собственность"
исключительно к федеральной собственности
были отнесены ресурсы континентального
шельфа, территориальных вод и морской
экономической зоны России.
Однако в
этом постановлении с точки зрения
международного права допущена неточность.
В предмет регулирования отношений
собственности были включены природные
ресурсы экономической зоны и
континентального шельфа. Между тем, как
было показано ранее, в собственности
государства эти ресурсы не находятся.
Небезупречно это постановление и с точки
зрения российской Конституции, как
нынешней, так и действовавшей в тот период.
Заинтересованным субъектом Федерации в
Конституционном Суде РФ может быть
поставлен вопрос о соответствии
Конституции РФ упомянутого положения в
части отнесения ресурсов территориальных
вод к объектам, находящимся исключительно в
федеральной собственности. Такая
постановка вопроса не противоречит ст. 71
Конституции, поскольку последняя относит к
вопросам исключительного ведения России
только "определение статуса и защиту"
территориального моря Российской
Федерации: федеральные органы могут и
обязаны посредством федерального
законодательства определять статус
территориального моря и осуществлять его
защиту, но не вправе нарушать режим
государственной собственности (Федерации и
субъекта Федерации) в отношении природных
ресурсов территориального моря.
Указанные неточности повторяются и в Указе
Президента РФ от 5 мая 1992 года "Об охране
природных ресурсов территориальных вод,
континентального шельфа и экономической
зоны Российской Федерации", согласно
которому распоряжение природными
ресурсами территориальных вод,
континентального шельфа и экономической
зоны, а также осуществление прав по охране и
использованию запасов анадромных видов рыб
отнесено к компетенции Правительства РФ и
специально уполномоченных им на то органов
государственного управления, которые в
установленном порядке выдают разрешение на
пользование указанными ресурсами.
Между тем, во-первых, необходимо отметить,
что термин "охрана" в отношении морских
природных ресурсов в Конвенции ООН 1982 года
не используется. Во-вторых, не согласуется с
Конституцией исключение данным Указом, как
и Постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 года,
субъектов Федерации из сферы, отнесенной
Конституцией к совместному ведению. Этим же
Указом вместе с тем совершенно корректно
предусмотрено, что распоряжение
государственным фондом недр
