Правовое регулирование деятельности акционерных обществ: некоторые проблемы нормотворчества
бюджетом.
Еще более жесткими выглядят
последствия их неисполнения. В
соответствии с п. 7 Порядка проведения
реструктуризации задолженности "в случае,
если эмитент допускает в течение двух
месяцев подряд неплатежи по договору о
реструктуризации, заключенному с налоговым
органом, либо более двух неплатежей по
указанному договору в течение года со дня
заключения указанного договора,
уполномоченный орган осуществляет продажу
акций на аукционе".
Передача
контрольного пакета акций акционерных
обществ не уточненному "уполномоченному
органу", под которым предположительно
понимается Российский фонд федерального
имущества (РФФИ), и заключение упомянутых
договоров несомненно выступают ключевыми
моментами предлагаемой схемы.
Вместе с
тем эта часть документа представляется и
наименее проработанной. Короткий, но весьма
насыщенный разнообразными событиями и
коллизиями период практического
использования в России акционерной формы
организации экономических отношений не
прошел бесследно. Сегодня даже
малоискушенный новичок - акционер первым
делом задаст вопрос о том, что именно
следует понимать под нейтральным
выражением "передать ценные бумаги
уполномоченному органу". Что означает с
юридической точки зрения такая "передача"
применительно к контрольному пакету акций
предприятия?
Ответа на этот
кардинальный вопрос Постановление не
содержит. Любое разъяснение неизбежно
привело бы создателей неординарной схемы к
необходимости "привязать" возникающие
между договаривающимися сторонами
отношения к тому или иному известному типу
гражданско - правовых договоров. Например,
пришлось бы сказать, что упомянутый пакет
акций передается в доверительное
управление или залог. Возможен и договор
хранения ценных бумаг. Но в таком случае и
студент юридического вуза мог бы
разъяснить, что гражданско - правовой
договор с участием налогового органа,
имеющий своим предметом порядок внесения
платежей в бюджет, в силу общих положений
Гражданского кодекса РФ попросту
невозможен. Такой подход законодателя
вполне оправдан, поскольку ни равенства, ни
равноправия между налоговым органом,
выполняющим исключительно
административные функции, и организацией -
налогоплательщиком нет и не может быть.
Из сказанного следует, что упомянутые
договоры представляют собой новшества,
идущие вразрез с действующими законами. Чем
же можно объяснить столь явное
пренебрежение Гражданским кодексом?
Напрашивается ответ: следуя предписаниям
этого акта, неизбежно пришлось бы
квалифицировать договор как гражданско -
правовой и искать иного контрагента для
организации - должника. В случае же
отнесения складывающихся правоотношений к
договору залога, или доверительного
управления, или хранения, равно как любого
другого гражданско - правового договора,
невозможно было бы произвольное
регулирование этих отношений. Определенная
правовая форма не позволила бы просто
"передать" и просто "возвратить" через
некоторый промежуток времени в пределах
пяти лет контрольный пакет акций
предприятия.
На этом анализ данного
документа можно было бы завершить, хотя
остается много вопросов, представляющих
как теоретический, так и практический
интерес. Приходится признать, что принятие
Постановления N 254 не приблизило решения
важнейшей проблемы сегодняшнего дня,
состоящей в ликвидации задолженности тысяч
предприятий перед федеральным бюджетом. На
этой основе вряд ли может быть осуществлена
и попытка передела собственности,
поскольку юридическая проработка
Постановления не выдерживает критики. Наш
совет практикам в связи с применением этого
документа состоит в том, чтобы не проявлять
излишней торопливости в использовании
предложенной модели, тем более что
Постановление декларирует добровольность
ее применения организациями -
должниками.
Альтернатива
реструктуризации, изложенная в п. 4
Постановления, а именно принятие ФУДНом
предусмотренных действующим
законодательством мер в отношении
организаций, имеющих задолженность по
платежам в федеральный бюджет по состоянию
на 1 января 1997 года и не осуществивших до 1
июля 1997 года реструктуризацию
задолженности в соответствии с
Постановлением, представляется не более
устрашающей, чем сама реструктуризация.
Практически это может означать
предъявление иска с целью применения к
предприятию процедуры банкротства либо
продажу отдельных объектов, находящихся в
их собственности, для покрытия
образовавшейся задолженности.
Предпочтительнее отдать часть
производственного комплекса предприятия,
чем контрольный пакет акций с призрачной
надеждой на его возврат по прошествии ряда
лет.
6. Рассмотрение указанных вопросов
приводит к мысли о недостаточно высоком
уровне применяемой в настоящее время
различными государственными органами
законодательной и нормотворческой техники.
Затронутые в опубликованных в NN 5, 6 журнала
статьях указы Президента РФ N 1210 и N 1203, а
также Постановление Правительства РФ N 254, к
сожалению, не составили исключения.
В
связи с оценкой содержания Указа N 1210
возникают вопросы более общего характера:
насколько правомерно изменение положений
федерального закона путем принятия
Президентом РФ отдельного указа и что
надлежит делать практикам, использующим
действующую нормативную базу, при наличии
расхождения в регулировании указанными
актами одних и тех же вопросов?
По моему
мнению, положения, урегулированные
федеральными законами, в частности,
Федеральным законом "Об акционерных
обществах" и Законом "О приватизации
государственных и муниципальных
предприятий в Российской Федерации", могут
изменяться и дополняться только актами
аналогичного уровня в установленном
действующим законодательством порядке.
Такая позиция полностью соответствует ч. 3
ст. 90 Конституции РФ, где предусмотрено, что
"указы и распоряжения Президента
Российской Федерации не должны
противоречить Конституции Российской
Федерации и федеральным законам".
Следует согласиться с авторами Комментария
к Конституции Российской Федерации о том,
что "это требование... определяет
подзаконность правотворческой
деятельности президента" <*>. Авторы
Комментария добавляют, что "при отсутствии
законодательного регулирования по тому или
иному вопросу Президент может, не нарушая
требования ч. 3 ст. 90, опережающе издавать
нормативный указ по этому вопросу". На мой
взгляд, подобный подход правомерен.
--------------------------------
<*> Комментарий к
Конституции Российской Федерации. - М.:
Изд-во БЕК, 1994, с. 281.
Вместе с тем следует
учитывать, что в случае, если указ не
опережает законодательный акт, а, напротив,
издается вслед за ним, затрагивая
аналогичный круг вопросов, его содержание
не должно входить в противоречие с
действующим законом либо последний должен
быть в кратчайшие сроки в установленном
порядке дополнен или изменен. Наличие
серьезных расхождений в указах Президента
и законах ведет к существенной дисгармонии,
а усиление этой негативной тенденции может
стать причиной серьезных искажений в
системе правового регулирования.
Не
следует также забывать, что акты более
низкого уровня, в свою очередь, должны
соответствовать законам и указам. При
наличии существенных расхождений между
последними двумя категориями нормативных
актов теряются ориентиры и для разработки
многообразных правовых документов более
низкого уровня.
Как показал эпизод с
отменой Указа Президента РФ N 1215, в
настоящее время механизм обратного
воздействия общественности на
разработчиков подобных актов носит
зачастую стихийный характер. Если принятие
очередного указа не вызывает слишком
бурной негативной реакции, то, несмотря на
наличие существенных недостатков и
расхождений с действующими нормативными
документами, вступивший в силу акт редко
подвергается корректировке. Сходная
картина наблюдается и с принятием
законов.
В соответствии с Указом
Президента РФ от 2 мая 1996 года N 642 "О мерах по
развитию органов юстиции Российской
Федерации" <*> функция контроля за
соответствием ведомственных нормативных
правовых актов Конституции Российской
Федерации, федеральным законам, указам и
распоряжениям Президента Российской
Федерации, постановлениям и распоряжениям
Правительства Российской Федерации была
возложена на Министерство Российской
Федерации.
--------------------------------
<*>
Собрание законодательства РФ, 1996, N 19, ст.
2259.
Весомым подкреплением позиции
Министерства юстиции при осуществлении
указанной деятельности служит Указ
Президента РФ от 6 июня 1996 года N 810 "О мерах
по укреплению дисциплины в системе
государственной службы" <*>, в
соответствии с которым нарушение
федеральных законов, указов Президента
Российской Федерации, их неисполнение или
ненадлежащее исполнение рассматриваются
как однократное грубое нарушение
дисциплины в системе государственной
службы и могут влечь применение мер
дисциплинарной ответственности. Сказанное
свидетельствует о том, что руководство
страны разделяет беспокойство по поводу
состояния дел в области нормотворчества.
Однако нельзя не заметить, что упомянутые
указы затрагивают лишь часть проблемы.
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства РФ, 1996, N 24, ст. 2868.
ССЫЛКИ
НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята
всенародным голосованием 12.12.1993)
ЗАКОН РФ
от 03.07.1991 N 1531-1
"О ПРИВАТИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ПРЕДПРИЯТИЙ В
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН РФ от 19.11.1992 N 3929-1
"О
НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)
ПРЕДПРИЯТИЙ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 26.12.1995 N
208-ФЗ
"ОБ АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВАХ"
(принят ГД ФС РФ 24.11.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 22.04.1996 N 39-ФЗ
"О РЫНКЕ ЦЕННЫХ БУМАГ"
(принят ГД ФС РФ 20.03.1996)
УКАЗ Президента РФ
от 01.07.1992 N 721
"ОБ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ МЕРАХ
ПО ПРЕОБРАЗОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ПРЕДПРИЯТИЙ, ДОБРОВОЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
В
АКЦИОНЕРНЫЕ ОБЩЕСТВА"
(вместе с
"ПОЛОЖЕНИЕМ О КОММЕРЦИАЛИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ПРЕДПРИЯТИЙ С
ОДНОВРЕМЕННЫМ ПРЕОБРАЗОВАНИЕМ В
АКЦИОНЕРНЫЕ ОБЩЕСТВА
ОТКРЫТОГО
ТИПА")
УКАЗ Президента РФ от 22.07.1994 N 1535
"ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ПРОГРАММЫ ПРИВАТИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ПРЕДПРИЯТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСЛЕ 1 ИЮЛЯ 1994 ГОДА"
УКАЗ Президента РФ от
02.05.1996 N 642
"О МЕРАХ ПО РАЗВИТИЮ ОРГАНОВ
ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
УКАЗ
Президента РФ от 06.06.1996 N 810
"О МЕРАХ ПО
УКРЕПЛЕНИЮ ДИСЦИПЛИНЫ В СИСТЕМЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ"
УКАЗ
Президента РФ от 17.08.1996 N 1203
"О ВЫПУСКЕ
ОРГАНИЗАЦИЯМИ ОБЛИГАЦИЙ В ЦЕЛЯХ
РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ ИХ
ЗАДОЛЖЕННОСТИ ПО
ОБЯЗАТЕЛЬНЫМ ПЛАТЕЖАМ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
БЮДЖЕТ"
УКАЗ Президента РФ от 18.08.1996 N 1210
"О МЕРАХ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ АКЦИОНЕРОВ И
ОБЕСПЕЧЕНИЮ ИНТЕРЕСОВ
ГОСУДАРСТВА КАК
СОБСТВЕННИКА И АКЦИОНЕРА"
УКАЗ
Президента РФ от 18.08.1996 N 1215
"ОБ
УПОРЯДОЧЕНИИ СБОРА ПОДОХОДНОГО НАЛОГА И
СТРАХОВЫХ ПЛАТЕЖЕЙ С
ФИЗИЧЕСКИХ
ЛИЦ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Совмина СССР от 19.06.1990 N
590
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ
АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВАХ И ОБЩЕСТВАХ С
ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ И ПОЛОЖЕНИЯ
О ЦЕННЫХ БУМАГАХ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Правительства РФ от 05.03.1997 N 254
"ОБ
УСЛОВИЯХ И ПОРЯДКЕ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ
ЗАДОЛЖЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИЙ
ПО ПЛАТЕЖАМ
В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ"
"ПРАВИЛА
РЕГИСТРАЦИИ ВЫПУСКА АКЦИЙ И ОБЛИГАЦИЙ В
ФИНАНСОВЫХ
ОРГАНАХ"
(утв. письмом
Минфина СССР от 11.10.1990 N 121)
ПИСЬМО Минфина
РФ от 03.03.1992 N 3
"О ПРАВИЛАХ ВЫПУСКА И
РЕГИСТРАЦИИ ЦЕННЫХ БУМАГ НА ТЕРРИТОРИИ
РФ"
(вместе с ИНСТРУКЦИЕЙ Минфина РФ от
03.03.1992 N 2)
ПИСЬМО Госкомимущества РФ от
22.07.1994 N АЧ-6535
"О МЕТОДИЧЕСКИХ
РЕКОМЕНДАЦИЯХ ПО ПРИМЕНЕНИЮ ОСНОВНЫХ
ПОЛОЖЕНИЙ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ
ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ПОСЛЕ 1 ИЮЛЯ 1994
ГОДА,
УТВЕРЖДЕННЫХ УКАЗОМ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 22
ИЮЛЯ 1994 Г. N
1535"
(вместе с "МЕЖРЕСПУБЛИКАНСКОЙ
ПРОГРАММОЙ ПРИВАТИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ПРЕДПРИЯТИЙ В РАЙОНАХ КРАЙНЕГО
СЕВЕРА
И ПРИРАВНЕННЫХ К НИМ МЕСТНОСТЯХ")
Хозяйство и право, NN 5, 6, 7, 1997
