О рассмотрении арбитражным судом споров о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов
СПОРОВ О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ
АКТОВ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
И ИНЫХ
ОРГАНОВ
С. ПЕТРОВА
С. Петрова, первый
заместитель Председателя Арбитражного
суда Чувашской Республики.
Главной
особенностью рассмотрения споров,
вытекающих из административно - правовых
отношений, является то, что всегда одной из
сторон в споре выступает орган
государственной власти или управления, под
которым традиционно понимается
обособленная часть государственного
аппарата, имеющая определенные
государственно - властные полномочия.
Подведомственность арбитражным судам
споров о признании недействительными
(полностью или частично) ненормативных
актов государственных органов, органов
местного самоуправления и иных органов, не
соответствующих законам и иным нормативным
правовым актам и нарушающих права и
законные интересы организаций и граждан
установлена ст. 22 Арбитражного
процессуального кодекса РФ.
Законодательством не предусмотрена
возможность признания недействительным
акта органа, не являющегося
государственным органом или органом
местного самоуправления (например, общего
собрания акционеров или правления
акционерного общества).
В то же время ст.
12 Гражданского кодекса РФ предусматривает
возможность защиты гражданских прав путем
восстановления положения, существовавшего
до нарушения права, и пресечения действий,
нарушающих право или создающих угрозу его
нарушения. Следовательно, акты
негосударственных органов могут быть
признаны судом недействительными, если они
нарушают права и охраняемые законом
интересы граждан и юридических лиц.
В
АПК РФ определено, что арбитражный суд,
установив при рассмотрении дела
несоответствие акта государственного
органа, органа местного самоуправления,
иного органа закону, в том числе издание его
с превышением полномочий, принимает
решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 11
АПК).
Судом не должны применяться
незаконные акты любых государственных
органов и органов местного самоуправления,
включая те из них, признание
недействительности которых не относится к
его компетенции.
Согласно АПК 1992 года
все акты, изданные государственными и иными
органами РФ, обжаловались в Высший
Арбитражный Суд РФ. По новому Кодексу круг
органов, акты которых могут быть обжалованы
в ВАС РФ, ограничен актами высших органов
государственной власти РФ. Статьей 24
установлено, что дела о признании
недействительными актов высших органов
государственной власти РФ, не
соответствующих закону и нарушающих права
и законные интересы организаций и граждан
(Президента РФ, палат Федерального Собрания
РФ, Правительства РФ), подведомственны
только Высшему Арбитражному Суду РФ. Акты
других государственных органов, в том числе
федеральных министерств и ведомств,
обжалуются в арбитражном суде субъектов
РФ.
Рассмотрению в арбитражном суде
подлежат только акты, которые вытекают из
предпринимательской и иной экономической
деятельности.
Так, Арбитражный суд
Чувашской Республики прекратил
производство по делу по иску акционерного
общества к Государственной инспекции труда
по Чувашской Республике о признании
недействительным предписания инспекции, в
соответствии с которым АО вменено в
обязанности произвести перерасчет суммы
возмещенного вреда, причиненного работнику
АО профессиональным заболеванием. Свою
позицию суд обосновал тем, что данные
правоотношения относятся к трудовым и не
связаны с предпринимательской и иной
экономической деятельностью.
Не может
быть предметом рассмотрения в арбитражном
суде также постановление следователя по
конкретному уголовному делу.
Правоотношения сторон в этом случае не
вытекают из предпринимательской или иной
экономической деятельности. Постановление
следователя обусловлено его
процессуальной деятельностью по
уголовному делу, которая регулируется
нормами уголовно - процессуального
законодательства, не предусматривающего
возможности обжалования действий
следователя в арбитражный суд
(постановление Президиума ВАС РФ от 9 июля
1996 года N 1327/96 <*>).
--------------------------------
<*> Хозяйство и право, 1997, N 3, с. 190 -
191.
Поскольку ст. 22 АПК не содержит
исчерпывающего перечня актов
государственной власти и управления, на
практике нередко возникает вопрос, что
считать актом государственных и иных
органов, который может быть обжалован в
суд.
АПК указывает на два основных
признака таких актов.
Во-первых, они не
должны носить нормативный характер.
Ненормативный акт не содержит
общеобязательных правил поведения, он
имеет конкретные предписания, то есть
обращен к конкретному лицу. Это положение
нуждается в уточнении.
Акционерная
компания обратилась в арбитражный суд с
исковым заявлением о признании частично
недействительным распоряжения
Госкомимущества об утверждении
разделительного баланса между двумя
акционерными обществами.
Прежде всего
обращает на себя внимание то
обстоятельство, что иск заявлен компанией,
которой распоряжение непосредственно не
было адресовано и ей не направлялось.
Компания свое требование обосновала тем,
что опалубка, отраженная в разделительном
балансе одного акционерного общества,
входит в стоимость и является неотъемлемой
частью дома, который строит для него по
договору другое акционерное общество.
Поэтому, по мнению компании, распоряжение
Госкомимущества об утверждении
разделительного баланса нарушает ее
имущественные права.
В соответствии со
ст. 12 ГК имущественные права защищаются
путем признания недействительным акта
государственного органа. Статьей 22 АПК
предусмотрено, что арбитражный суд
разрешает споры о признании
недействительными актов государственного
органа, если они нарушают права и законные
интересы организаций. Здесь не имеет
значения то, что акт государственного
органа адресован не той организации, чье
право нарушено. Если, по мнению организации,
акт не соответствует законодательству и
нарушает охраняемые законом права и
интересы организаций, она имеет право
оспорить данный акт, несмотря на то, что
оспариваемый акт не адресован конкретно ей
и на нее не распространяется.
Во-вторых,
акты государственных и иных органов,
подведомственные арбитражному суду, должны
нарушать или хотя бы затрагивать
субъективные права организации,
обращающейся с заявлением в арбитражный
суд.
Однако этого недостаточно: решение
указанных органов должно содержать
предписание, влекущее юридические
последствия. К сожалению, в ст. 22 АПК этот
признак не конкретизирован.
Суды общей
юрисдикции также рассматривают споры по
заявлениям прокуроров о признании правовых
актов противоречащими закону. При этом в п. 2
Постановления Пленума Верховного Суда РФ
от 27 апреля 1993 года N 5 "О некоторых вопросах,
возникающих при рассмотрении дел по
заявлениям прокуроров о признании правовых
актов противоречащими закону" <*>
отмечено, что правовыми актами,
соответствие которых закону может
проверить суд по заявлению прокурора,
являются, в частности, принятые
государственными органами и органами
местного самоуправления и должностными
лицами решения, содержащие обязательные
предписания (правила поведения), влекущие
юридические последствия.
--------------------------------
<*> Хозяйство и
право, 1993, N 8, с. 29 - 30.
Высший Арбитражный
Суд РФ в Постановлении от 30 января 1996 года N
7626/95 отметил, что отсутствие в документах
обязательных предписаний не означает, что
спор о признании их недействительными
неподведомствен арбитражному суду. Для
решения вопроса о подведомственности суд
должен оценить документы с точки зрения
нарушения ими прав и охраняемых законом
интересов истца, от которых и зависит право
на обращение за судебной защитой <*>.
--------------------------------
<*> Хозяйство и
право, 1997, N 5, с. 182 - 183.
Постановлением
Пленума Верховного Суда РФ и Пленума
Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа
1992 года N 12/12 "О некоторых вопросах
подведомственности дел судам и арбитражным
судам" предусмотрено, что не подлежат
рассмотрению в арбитражном суде требования
организаций и граждан - предпринимателей о
признании неправомерными действий
должностных лиц, нарушающих их права и
охраняемые законом интересы, если
обжалуемые действия не были оформлены
распорядительными или иными документами.
Такие требования рассматриваются в суде
общей юрисдикции (п. 4) <*>.
--------------------------------
<*> Хозяйство и
право, 1992, N 12, с. 60.
Акт государственного
органа, который подлежит рассмотрению в
суде, - это решение государственного органа,
облеченное в письменную форму. Однако не во
всех законодательных актах установлено
требование к оформлению акта
государственного органа. Например,
начальник налогового органа или его
заместитель вправе вынести решение в любой
письменной форме: письма, направленные
налогоплательщику о перечислении в
определенный срок той или иной суммы,
резолюции на акте проверки о его
утверждении и т.д.
Особенности
оформления акта государственного органа
могут быть обусловлены компетенцией
органа, законом или положением о нем.
Так, в соответствии со ст. 8 Закона РФ "О
государственной налоговой службе
Российской Федерации" право принимать
решения о взыскании с налогоплательщиков
денежных средств в бюджет принадлежит
только начальникам этих органов или их
заместителям.
Таким образом, акт
государственного органа должен быть
оформлен как управленческий. Только в этом
случае он может быть предметом
рассмотрения в суде.
Однако на практике
реализация указанного требования приводит
к тому, что предприниматель зачастую не
может осуществить свое право на защиту.
Так, производственно - коммерческая фирма
обратилась с заявлением в арбитражный суд о
признании недействительными актов
документальной проверки отделения
Пенсионного фонда и признании не
подлежащим исполнению инкассового
поручения.
Обстоятельства дела
следующие.
По результатам проверки
расчетов работодателей и иных плательщиков
страховых взносов в Пенсионный фонд на
фирму были наложены финансовые санкции:
возврат сокрытой суммы оплаты труда и штраф
на эту же сумму. На день рассмотрения дела
инкассовое поручение на эту сумму
исполнено, деньги со счета истца списаны.
Арбитражный суд рассмотрел
представленные материалы и прекратил
производство по делу, ссылаясь на
неподведомственность спора.
Свою
позицию суд обосновал так: п. 8 Порядка
уплаты страховых взносов работодателями и
гражданами в Пенсионный фонд РФ,
утвержденного Постановлением Верховного
Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 2122-I,
установлено, что ПФР и его региональные
органы при взыскании в бесспорном порядке
денежных средств пользуются правами,
предоставленными налоговым органам по
взысканию не внесенных в срок налогов. В
соответствии со ст. 8 Закона РФ "О
государственной налоговой службе
Российской Федерации" бесспорное взыскание
возможно только по распоряжению начальника
налоговой службы или его заместителя.
Оспариваемые акты изданы с нарушением
требований указанного Закона. Решение о
взыскании не принято должностными лицами -
руководителем или его заместителем
отделения ПФР. Поскольку оспариваемое
решение отделения ПФР не имело подписи
указанных должностных лиц, то есть не было
оформлено как управомоченный акт, оно и не
могло быть, по мнению суда, предметом
рассмотрения в суде. В иске фирмы к
отделению Пенсионного фонда в части
признания не подлежащим исполнению
инкассового поручения отказано, так как
денежные средства с него уже взысканы.
Это дело интересно тем, что инкассовое
поручение было исполнено, денежные
средства взысканы, хотя и не был соблюден
законодательно установленный порядок их
взыскания.
Представляется, что решение
суда по данному делу вряд ли можно признать
правильным. Фирма обратилась в суд за
защитой нарушенного права, поскольку
решения властного органа затронули ее
имущественные права и привели к
бесспорному списанию денежных средств. Для
фирмы не имел значения тот факт, что акт
оформлен не в соответствии с действующим
законодательством. Предприятие обращалось
за судебной защитой, так как решение
властного органа повлекло юридические
последствия.
При таких обстоятельствах
реализация права на судебную защиту может
быть осуществлена только путем обжалования
акта государственного органа, который
повлек или мог повлечь за собой только
юридические последствия, хотя и не был
оформлен как управленческий акт.
Субъектный состав участников является
одним из критериев разграничения
компетенции арбитражных судов и судов
общей юрисдикции. Упомянутым
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ
и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18
августа 1992 года N 12/12 установлено, что в
случаях, когда законодательные акты РФ не
позволяют четко разграничить компетенцию
между судом общей юрисдикции и арбитражным
судом, при определении подведомственности
следует исходить из субъектного состава
участников и характера правоотношений,
если иное не предусмотрено законом.
При
этом АПК исходит из понятия юридического
лица, определяемого в ст. 48 и других статьях
Гражданского кодекса. Однако в сфере
управления такая категория неприменима,
поскольку наличие или отсутствие статуса
юридического лица не влияет на компетенцию
органа, издавшего акт в пределах
предоставленной ему компетенции. Об этом
свидетельствует, в частности,
Постановление Президиума ВАС РФ от 20
февраля 1996 года N 8463/95, в котором указано, что
возможно участие в арбитражном процессе
неюридического лица - комиссии по контролю
за использованием и охраной земель как
государственного органа, осуществляющего
контроль за недопущением самостоятельного
занятия земельных участков, по иску о
признании недействительным ее акта
<*>.
--------------------------------
<*>
Хозяйство и право, 1997, N 6, с. 183 - 184.
Право
предпринимателя на обращение в суд
возникает из отношений публично - правовых,
где одной из сторон является орган,
наделенный властью. Таким образом, лицо,
которому адресовано незаконное решение,
может реализовать свое право на защиту
путем обжалования в арбитражный суд акта
государственного органа или органа
местного самоуправления, не являющегося
юридическим лицом, но обладающего
властными полномочиями и издавшего
решения, которые могут повлечь юридические
последствия.
Подводя итог сказанному,
отмечу, что законодательством
предусмотрены только основные признаки
акта государственного или иного органа,
признание недействительности которого
подведомственно арбитражному суду. Поэтому
представляется возможным, чтобы Высший
Арбитражный Суд РФ в соответствии со ст. 127
Конституции РФ и ст. 10 Федерального
конституционного закона "Об арбитражных
судах в Российской Федерации" рассмотрел
этот вопрос и дал соответствующие
разъяснения.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ЗАКОН РСФСР от 21.03.1991 N 943-1
"О
ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЛОГОВОЙ СЛУЖБЕ
РСФСР"
"АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(утв. ВС РФ
05.03.1992 N 2447-1)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от
30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН
от 28.04.1995 N 1-ФКЗ
"ОБ АРБИТРАЖНЫХ СУДАХ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ
12.04.1995)
"АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
от 05.05.1995 N
70-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
05.04.1995)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВС РФ от 27.12.1991 N
2122-1
"ВОПРОСЫ ПЕНСИОННОГО ФОНДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (РОССИИ)"
(вместе с
"ПОЛОЖЕНИЕМ О ПЕНСИОННОМ ФОНДЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(РОССИИ)",
"ПОРЯДКОМ УПЛАТЫ СТРАХОВЫХ ВЗНОСОВ
РАБОТОДАТЕЛЯМИ И
ГРАЖДАНАМИ В
ПЕНСИОННЫЙ ФОНД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(РОССИИ)")
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума
Верховного Суда РФ N 12, ВАС РФ N 12
от
18.08.1992
"О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ
ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ ДЕЛ СУДАМ И
АРБИТРАЖНЫМ
СУДАМ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 N 5
"О
НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ
РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ ПО
ЗАЯВЛЕНИЯМ
ПРОКУРОРОВ О ПРИЗНАНИИ ПРАВОВЫХ АКТОВ
ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ
ЗАКОНУ"
Хозяйство и
право, N 10, 1997
