Обжалование в суд незаконных действий и решений: как повысить его эффективность
КАК ПОВЫСИТЬ ЕГО ЭФФЕКТИВНОСТЬ
О.
ЖУРАВЛЕВА
О. Журавлева, судья
Ставропольского краевого суда.
Закон
Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об
обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан"
расширил круг субъектов, чьи действия и
решения могут быть обжалованы в судебном
порядке. Предметом обжалования стали не
только акты органов государственного
управления и должностных лиц, но и действия
(решения) органов местного самоуправления,
учреждений, предприятий, их объединений,
общественных организаций. А с учетом
изменений и дополнений, внесенных в
названный Закон Федеральным законом от 14
декабря 1995 г., появилась возможность
обжалования действий всех государственных
служащих. Закреплено и право обжаловать
бездействие указанных субъектов.
В
соответствии со ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г.
гражданин вправе самостоятельно сделать
выбор - обращаться ему с жалобой
непосредственно в суд или сначала
обратиться в вышестоящий орган (к
должностному лицу, государственному
служащему), которые в месячный срок обязаны
дать ответ по существу жалобы. Установлена
альтернативная судебная
подведомственность.
Однако говорить о
полной реализации конституционного права
на судебную защиту в этой сфере было бы
преждевременным. До настоящего времени не
устранены ряд неточностей в Законе от 27
апреля 1993 г., противоречия в практике его
применения, что вызывает сложности при
принятии жалоб к судебному рассмотрению,
определении сторон - участников процесса,
разрешении жалоб по существу.
Рассматривая жалобы граждан, суды
руководствуются нормами отраслевого
законодательства - гражданского, жилищного,
финансового и т.д. В регулируемых
гражданским законодательством отношениях
могут участвовать Российская Федерация,
субъекты Российской Федерации и
муниципальные образования (ст. ст. 2, 124 ГК
РФ). От их имени в суде выступают
соответственно органы государственной
власти, органы местного самоуправления.
Однако как субъекты обжалования в Законе от
27 апреля 1993 г. ни Российская Федерация, ни ее
субъекты, ни муниципальные образования не
указаны. Не являются эти субъекты и
сторонами в гражданском процессе согласно
ст. 33 ГПК РСФСР. Данное положение вряд ли
можно признать обоснованным, да и судебная
практика складывается иначе.
Так, в п. 12
Постановления Пленума Верховного Суда РФ и
Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1
июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах,
связанных с применением части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации"
указывается, что "в случаях предъявления
гражданином или юридическим лицом
требования о возмещении убытков,
причиненных в результате незаконных
действий (бездействия) государственных
органов, органов местного самоуправления
или должностных лиц этих органов,
необходимо иметь в виду, что ответчиком по
такому делу должны признаваться Российская
Федерация, соответствующий субъект
Российской Федерации или муниципальное
образование (ст. 16) в лице соответствующего
финансового или иного управомоченного
органа" (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N
9).
Думается, Закон от 27 апреля 1993 г.
целесообразно дополнить указанным кругом
субъектов обжалования. Конечно, возможны
возражения такого рода: в постановлении
речь идет не о жалобах, разрешаемых по
Закону от 27 апреля 1993 г., а о споре
гражданском. Однако исходя из смысла этого
Закона, с учетом мнения многих ученых и
сложившейся судебной практики следует
признать, что нет существенных различий
между жалобой и исковым требованием.
Согласно ч. 5 ст. 7 Закона от 27 апреля 1993 г.
убытки, моральный вред, нанесенный
гражданину признанными незаконными
действиями (решениями), а также
представлением искаженной информации,
возмещаются в установленном Гражданским
кодексом Российской Федерации порядке. Из
Закона не следует, что требование
непосредственно по жалобе должно быть
выделено и разрешено в порядке,
предусмотренном главой 24(1) ГПК, а связанное
с ним требование о возмещении убытков и
морального вреда - должно быть разрешено в
отдельном исковом производстве, с
оформлением отдельного искового
требования.
Жалобы рассматриваются
судом по правилам гражданского
судопроизводства с учетом особенностей,
установленных Законом. Эти особенности не
лишают предмет обжалования его существа -
спора о нарушении прав или свобод
гражданина. Судебная практика показывает,
что отказ, например, в регистрации
(прописке) обычно препятствует реализации
права на жилое помещение, незаконность
некоторых положений устава края
ограничивает избирательные права граждан и
т.д.
Именно как споры по искам подлежат
рассмотрению судами требования граждан и
юридических лиц о признании
недействительными актов, изданных органами
управления юридических лиц, если эти акты
не соответствуют закону и иным нормативным
правовым актам и нарушают права и
охраняемые законом интересы граждан и
юридических лиц, поскольку эти споры
вытекают из гражданских правоотношений (п. 8
Постановления Пленума Верховного Суда РФ и
Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1
июля 1996 г. N 6/8).
С учетом изложенного
следует согласиться с мнением А.Т. Боннера о
том, что "участвующие в деле (по жалобе)
орган государственного управления
(должностное лицо) и гражданин это, вне
сомнения, стороны процесса, а средство
возбуждения таких дел могло бы именоваться
иском или административным иском...
Существующие же на сегодняшний день
некоторые терминологические различия в
значительной мере носят формальный
характер" (Боннер А.Т. Судебная практика по
делам, возникающим из административно -
правовых отношений // Государство и право.
1992. N 2. С. 145).
Если исходить из исковой
природы исследуемой категории дел,
представляются спорными некоторые
разъяснения Пленума Верховного Суда РФ,
изложенные в Постановлении от 21 декабря 1993
г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на
неправомерные действия, нарушающие права и
свободы граждан".
В п. 9 этого
Постановления записано: "Если при принятии
жалобы будет установлено, что имеет место
спор о праве, подведомственный суду
(например, о праве собственности на
домовладение, о праве на жилую площадь и
т.п.), судья, применительно к ст. 130 ГПК РСФСР,
выносит определение об оставлении жалобы
без движения, где разъясняет заявителю о
необходимости оформления искового
заявления с соблюдением требований ст. ст.
126, 127 ГПК РСФСР и оплаты этого заявления
государственной пошлиной в установленном
законом порядке".
Полагаю, что такое
определение будет неправильным, так как, по
существу, требование по жалобе носит
исковой характер. Использование аналогии
("применительно") вряд ли можно признать
обоснованным, так как перечень оснований,
по которым может быть допущено такое
судебное действие, как оставление без
движения, четко определен законом. А именно
- несоблюдение требований ст. ст. 126, 127 ГПК
или неоплата госпошлины. Из смысла ст. 130 ГПК
не следует, что указанный перечень подлежит
расширительному толкованию.
Эти же
доводы можно привести в обоснование
несоответствия закону формулировки
Постановления от 21 декабря 1993 г. N 10 о
необходимости применительно к ст. 161 ГПК
вынесения судом определения от отложении
разбирательства дела, если подача жалобы, а
не иска, будет установлена при рассмотрении
дела.
Кроме того, последнее разъяснение
противоречит последующим разъяснениям
Верховного Суда РФ, данным при разрешении
конкретных дел. Так, при разрешении жалобы
Л. на действия врачей Центральной
медсанчасти, отказавших удостоверить
завещание его жены Ч., находившейся там на
излечении, Судебная коллегия Верховного
Суда РФ разъяснила, что "лицо вправе само
определить, поддерживать ли ему заявленную
жалобу или оформить исковые требования". И
тут же Коллегия указала, что суд должен
разъяснить последствия отказа лица от
оформления исковых требований
(невозможность их разрешения), а после
такого разъяснения (в подтверждение чего
заявитель обязан поставить свою подпись в
протокол судебного заседания) уточнить его
требования: если же и после этого заявитель
будет настаивать на рассмотрении его
жалобы без искового заявления, суд обязан
рассмотреть ее, но в пределах ст. 239(7) ГПК
РСФСР, т.е. без разрешения исковых
требований (Бюллетень Верховного Суда РФ.
1996. N 1. С. 7).
Такую процедуру можно
расценить как давление суда на волю
заявителя. Кроме того, из определения
следует, что Верховный Суд РФ в конкретной
ситуации уже не требует от суда отложения
дела, справедливо полагая, что лицо
самостоятельно решает - предъявлять ему
жалобу или иск. Однако, разъясняя заявителю,
в случае отказа того от оформления исковых
требований, невозможность их разрешения,
суд фактически должен разъяснить, что
откажет в удовлетворении жалобы, т.е.
предрешит судьбу дела до вынесения решения.
Данное положение не может быть признано
законным, а потому указанные выше
несоответствия и противоречия в
разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ
следует устранить, установив единую
судебную практику.
Как следует из ст. 3
Закона от 27 апреля 1993 г., не могут быть
обжалованы в суд действия (решения),
проверка которых отнесена
законодательством к исключительной
компетенции Конституционного Суда РФ, а
также действия (решения), в отношении
которых законодательством предусмотрен
иной порядок судебного обжалования.
Что
касается первого исключения из общей нормы
права на судебное обжалование, то оно
соответствует ст. 46 Конституции РФ.
Что
же касается второго исключения, то его
изложение в Законе вызывает ряд
разногласий и противоречий в практике
применения.
В порядке исследуемого
Закона не могут быть обжалованы, например,
решение, определение, приговор суда, так как
такой порядок предусмотрен соответственно
гражданским процессуальным и
уголовно-процессуальным
законодательством. Однако указанными
процессуальными нормами охватывается
далеко не весь перечень судебных
документов и действий. По мнению Н. Примова,
значительный материальный и моральный вред
причиняется гражданину неправомерными
действиями прокурора, следователя,
дознавателя, судьи, судебного исполнителя:
необоснованное прекращение уголовных дел;
заволокичивание обращений граждан о
совершении в отношении них преступных
действий; необоснованное задержание и
водворение в места содержания задержанных;
волокита в судах и т.п. Судебный порядок
обжалования вышеуказанных действий
работников правоохранительных органов не
предусмотрен, что является нарушением ст.
ст. 18 и 46 Конституции Российской Федерации
(Российская юстиция. 1996. N 3).
Эта точка
зрения заслуживает внимания.
Действительно, остается открытым вопрос,
что следует понимать под "иным порядком
судебного обжалования". Ведь такого порядка
в отношении вышеназванных действий
работников правоохранительных органов
законодательством не предусмотрено.
С
учетом внесенных в Закон от 27 апреля 1993 г.
изменений и дополнений от 14 декабря 1995 г.
появился новый субъект обжалования -
государственный служащий.
Хотя Закон и
провозгласил ответственность госслужащего
за действия, приведшие к нарушению прав и
свобод гражданина, это положение носит
декларативный характер. Пока нет норм
федерального законодательства,
регулирующих административную
ответственность должностных лиц,
государственных служащих за принятие
незаконных актов, нарушающих права и
свободы граждан, а также устанавливающих
процессуальный порядок ее применения
судом. Возможность же отреагировать на
незаконность действий указанных лиц
вынесением судом представления об
увольнении не носит обязательного
характера для органа, в чьем подчинении
находится нерадивый работник. Таким
образом, практическое применение нормы
Закона об ответственности должностных лиц
и государственных служащих весьма
проблематично и требует своего
законодательного разрешения.
В ст. 2
Закона от 27 апреля 1993 г. внесено дополнение,
касающееся сферы обжалования. К действиям
(решениям), которые могут быть обжалованы в
суд, отнесено и представление официальной
информации, ставшей основанием для
совершения действий (принятия решений), в
результате которых нарушены права и
свободы граждан.
Официальной
информацией считаются сведения в
письменной или устной форме, повлиявшие на
осуществление прав и свобод граждан и
представленные в адрес государственных
органов, органов местного самоуправления,
учреждений, предприятий и их объединений,
общественных объединений или должностных
лиц, государственных служащих, совершивших
действия (принявших решения) с
установленным авторством данной
информации, если она признается судом как
основание для совершения действий
(принятия решений).
В ч. 1 ст. 2 Закона
регламентируется право обжалования
"представления информации", в ч. 4 ст. 2 Закона
- самой информации, а в ч. 5 ст. 7 Закона есть
указание на "представление искаженной
информации", в связи с чем возникает право
на возмещение убытков и морального
вреда.
Нечеткость формулировок в
указанных нормах, касающихся информации,
приводит к трудностям в их применении при
разрешении жалоб по существу. Желательно,
чтобы Пленум Верховного Суда РФ дал
разъяснение по этому вопросу.
Что же
касается указания в Законе на
"установленное авторство" информации, то
оно может лишь помешать правильному и
своевременному постановлению решения по
жалобе. В конституционной норме,
гарантирующей обжалование любого действия
и любого органа в суд, такой оговорки нет
(ст. 46 Конституции РФ).
Кроме того,
предвидя возможную ответственность за
издание и (или) представление не
соответствующей закону информации,
должностное лицо, государственный
служащий, видимо, будет всячески уклоняться
от обозначения своего личного авторства.
Это породит дополнительные споры,
вовлечение в процесс новых лиц и волокиту в
рассмотрении жалобы по существу. Поэтому
было бы правильным исключить указание на
"установленное авторство" обжалуемой
информации из текста Закона от 27 апреля 1993
г.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС РСФСР
11.06.1964)
ЗАКОН РФ от 27.04.1993 N 4866-1
"ОБ
ОБЖАЛОВАНИИ В СУД ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ,
НАРУШАЮЩИХ ПРАВА И
СВОБОДЫ
ГРАЖДАН"
ЗАКОН РФ от 27.04.1993 N 4866-1
"ОБ
ОБЖАЛОВАНИИ В СУД ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ,
НАРУШАЮЩИХ ПРАВА И
СВОБОДЫ
ГРАЖДАН"
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N
51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного
Суда РФ от 21.12.1993 N 10
"О РАССМОТРЕНИИ
СУДАМИ ЖАЛОБ НА НЕПРАВОМЕРНЫЕ ДЕЙСТВИЯ,
НАРУШАЮЩИЕ
ПРАВА И СВОБОДЫ
ГРАЖДАН"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума
Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8
от 01.07.1996
"О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ,
СВЯЗАННЫХ С ПРИМЕНЕНИЕМ ЧАСТИ ПЕРВОЙ
ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
Российская юстиция, N 1, 1998
