Соотношение органов исполнительной власти субъектов российской федерации и органов местного самоуправления
строительства, торговли, социальной защиты
и другими. Можно с уверенностью
констатировать, что прежняя система
местной государственной власти продолжает
функционировать независимо от правового
статуса органов местного самоуправления.
Это позволяет субъектам Российской
Федерации полностью контролировать
деятельность руководителей органов
муниципальных образований, а последним
мешает провести четкую границу
подчиненности органам исполнительной
власти субъектов Федерации при выполнении
государственных полномочий.
Как
показывает анализ, существует взаимосвязь
и взаимозависимость органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного
самоуправления. Поэтому механизм их
соотношения должен быть закреплен
законодателями исходя из конституционных
положений. Исследуем, каким образом
законодатели федерального и регионального
уровней закрепили организацию местного
самоуправления.
В Конституции
Республики Саха (Якутия) имеется раздел
"Местные органы государственной власти и
местное самоуправление в Республике Саха
(Якутия)" <*>. Согласно ст. 94 местное
самоуправление осуществляется гражданами
с учетом исторических и иных местных
традиций. Понятия "местные органы
государственной власти" и "местное
самоуправление" совмещены, что, по нашему
мнению, не дает четкого представление о
формах осуществления народовластия. Хотя в
данном разделе и указывается, что местное
самоуправление самостоятельно и его органы
не входят в систему органов
государственной власти.
--------------------------------
<*> См.: Конституции
республик в составе Российской Федерации.
Вып. 1. М., 1996. С. 150.
В Конституции
Республики Ингушетия одновременно
действуют органы местной власти и
управления и органы местного
самоуправления. Ст. 90 Конституции
Республики <*> указывает, что местную
власть и управления образуют исполнительно
- распорядительные органы администраций
районов, городов, сел, станиц и других
административно - территориальных единиц. А
ст. 92 определяет, что "органы местной
государственной власти и управления
управляют муниципальной собственностью,
формируют бюджет, осуществляют охрану
общественного порядка, обеспечивают
исполнение законодательства республики, а
также решают вопросы местного значения".
Органы местной государственной власти
выполняют все функции местного
самоуправления, а местное самоуправление
(ст. 96) признается и гарантируется как
деятельность граждан в форме прямого
волеизъявления (собрания, сходы,
референдумы), а также через выборные и
другие органы местного самоуправления.
--------------------------------
<*> См.: Конституции
республик в составе Российской Федерации.
Вып. 1. М., 1995. С. 79.
Конституция Республики
Башкортостан <*> имеет главу "Местная
власть", предполагающую два вида местной
власти: местное государственное управление
и местное самоуправление. Система местного
государственного управления действует в
районах и городах республиканского
подчинения в лице представительного органа
и местной администрации. В отличие от
Конституции Республики Ингушетия местное
самоуправление самостоятельно управляет
муниципальной собственностью, утверждает и
исполняет местный бюджет, устанавливает
местные налоги и сборы, осуществляет охрану
общественного порядка, а также решает
вопросы местного значения. Органы
государственной власти содействуют
местному самоуправлению. Можно сделать
вывод о том, что в Республике Башкортостан
действуют параллельно государственные (с
собственной компетенцией) и
самоуправляемые (с компетенцией,
установленной федеральным
законодательством) органы местной
власти.
--------------------------------
<*> См.:
Конституции республик в составе Российской
Федерации. Вып. 2. М., 1995. С. 62.
В
конституциях Республики Северная Осетия -
Алания, Республики Бурятии, Республики
Дагестан, Чеченской Республики, Степном
Уложении (Основном законе) Республики
Калмыкия местному самоуправлению
посвящены отдельные главы, согласно
которым оно самостоятельно, а текст статей
полностью совпадает с текстом Конституции
Российской Федерации. Только в Конституции
Республики Дагестан указывается, что
самоуправление может осуществляться через
органы управления - местные администрации и
в пределах осуществления государственных
полномочий они входят в единую систему
органов исполнительной власти
Республики.
В уставах Самарской,
Кировской, Архангельской, Нижегородской,
Тюменской, Читинской, Ярославской областей,
Усть - Ордынского Бурятского и Ханты -
Мансийского автономных округов <*>
местное самоуправление закреплено в
соответствии с Конституцией Российской
Федерации. Лишь в уставах Тамбовской,
Иркутской и Вологодской областей
указывается, что система органов местного
самоуправления, их полномочия, основы
организации и деятельности
устанавливаются законами области. Хотя
уставы относят к компетенции населения
определение структуры и наименование
органов местного самоуправления, но
все-таки подчеркивается, что
исполнительным органом муниципальных
образований в области названа местная
администрация, возглавляемая главой.
--------------------------------
<*> См.: Уставы
краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных
округов Российской Федерации. Вып. 2. М.,
1996.
Если рассматривать законотворчество
субъектов Российской Федерации по вопросам
местного самоуправления в целом, то здесь
не существует особых различий от имевшихся
ранее названий местных органов власти. В
названиях исполнительных органов местного
самоуправления наблюдается наибольшее
сходство - в основном это администрации,
возглавляемые главой (главой местного
самоуправления), волостные управы,
исполкомы, мэрии. Уставы некоторых
субъектов Российской Федерации определяют
главу местного самоуправления как высшее
должностное лицо (Иркутская область) <*>.
В Ленинградской и Самарской областях
должность руководителя на селе, в поселке, в
деревне называется "староста". Встречаются
и такие наименования как председатель
совета, председатель исполкома, городской
голова, посадник.
--------------------------------
<*> См.: Уставы краев, областей, городов
федерального значения, автономной области,
автономных округов Российской Федерации.
Вып. 3. М., 1997. С. 96.
Объем полномочий
представительных и исполнительных органов
местного самоуправления в основных законах
субъектов Российской Федерации закреплен
различно. По мнению Н.В. Постового, "основной
объем полномочий сосредоточен в
исполнительных органах, то есть в руках
глав администраций" <*>. Это доказывает и
практика. Изучая уставы муниципальных
образований Алтайского края, Кемеровской и
Новосибирской областей, приходим к выводу,
что представительные органы местного
самоуправления фактически "скованы" в своей
деятельности волей глав администрации.
Такие полномочия, как утверждение бюджета,
его исполнение, решение о проведении
местного референдума, установление местных
налогов и сборов, утверждение устава и
положений о местном самоуправлении, а также
планов социально - экономического развития,
комплексных программ принадлежат
исполнительному, а не представительному
органу местного самоуправления.
Исполнительные органы по своей природе и
назначению должны выполнять исполнительно
- распорядительные функции, осуществлять
оперативное управление на соответствующей
территории, обеспечивать взаимодействие с
другими органами власти, в том числе и с
государственными. Управления юстиции,
зарегистрировав уставы с нарушениями
полномочий представительных органов
муниципальных образований, фактически
узаконили это.
--------------------------------
<*> Постовой Н.В. Местное самоуправление:
история, теория, практика. М., 1995. С. 124.
При
закреплении идей и принципов местного
самоуправления в конституциях и уставах
субъектов Российской Федерации отразилось
многообразие и неоднородность
политического, социального,
экономического, культурного и
национального факторов в России.
Исследования показали, что местное
самоуправление закреплено в основных
законах (конституциях и уставах) субъектов
Российской Федерации исходя из
исторических традиций национальных
особенностей и социально - экономических
условий.
Почти все субъекты Российской
Федерации приняли свои законы о местном
самоуправлении. Так, согласно закону
Новосибирской области от 11 декабря 1996 года
"О территориальных органах государственной
власти в Новосибирской области" <*>, "на
переходный период устанавливается система
органов государственной власти двух
уровней: органы государственной власти
области как субъекта Российской Федерации
и территориальные органы государственной
власти районов области и городов
областного значения (далее - городов и
районов). А территориальные органы
государственной власти содействуют
становлению и развитию местного
самоуправления на территории города,
района, области и осуществляют контроль за
выполнением органами и должностными лицами
местного самоуправления действующего
законодательства". Напрашивается вывод о
том, что здесь местное самоуправление
действует в районах, городах районного
значения, поселках и селах, а также в форме
территориального общественного
самоуправления. Функции местного
самоуправления в городах областного
значения и городах области осуществляют
территориальные органы государственной
власти.
--------------------------------
<*>
Закон Новосибирской области. Новосибирск.
1996. С. 43.
Закон Алтайского края от 5 декабря
1995 года "Об основах местного самоуправления
в Алтайском крае" <*>, в отличие от закона
Новосибирской области, устанавливает, "что
местное самоуправление - признаваемая и
гарантируемая Конституцией России
самостоятельная и под свою ответственность
деятельность населения". Предметы ведения
городов краевого значения полностью
совпадают с перечнем предметов ведения
местного самоуправления, установленным
федеральным законом. Хотя есть и различия.
Например, "взаимоотношения между
муниципальными образованиями должны
осуществляться на основе законов края или
договоров о разграничении полномочий между
органами местного самоуправления по
предметам ведения" <**>, а органы местного
самоуправления в интересах населения
вправе осуществлять самостоятельно
внешнеэкономическую деятельность. Это, на
мой взгляд, не имеет правовых оснований.
--------------------------------
<*> Сборник законов
Алтайского края. Барнаул, 1996. С. 48.
<**>
Там же. С. 54.
Закон края ничего не говорит о
взаимоотношениях органов государственной
власти с органами местного самоуправления,
кроме того, что "органы государственной
власти края обязаны создавать необходимые
правовые, организационные, материально -
финансовые условия для становления и
развития местного самоуправления и
оказывать содействие населению в
осуществлении права на местное
самоуправление". Закон в целом повторяет
текст федерального закона о местном
самоуправлении, но в некоторых случаях
ограничивает местное самоуправление в
объемах его собственной компетенции. По
всей видимости, специфика аграрного
региона предполагает решение некоторых
вопросов централизованно, на уровне района
или города краевого значения.
Закон
Красноярского края от 10 января 1996 года "О
местном самоуправлении в Красноярском
крае" <*> устанавливает, что "местное
самоуправление является формой
осуществления принадлежащей народу
власти". Перечень предметов ведения,
установленный местному самоуправлению,
полностью совпадают с перечнем,
установленным федеральным законом о
местном самоуправлении. Взаимоотношениям
органов государственной власти и органов
местного самоуправления посвящена
отдельная глава. В ней определен порядок
обращения органов местного самоуправления
и их должностных лиц к государственной
власти края, предусматривается
государственная поддержка местного
самоуправления, государственное
представление интересов местного
самоуправления в федеральных органах
исполнительной власти. Закон вводит
контроль со стороны органов
государственной власти за деятельностью
местного самоуправления. В частности,
предусмотрено, что органы государственной
власти вправе принять решение в пределах
своих полномочий, касающееся данного
муниципального образования, если такое
решение, несмотря на прямое указание
органов власти края, не было принято
органами местного самоуправления.
Государственные органы вправе
приостановить действие акта органа
местного самоуправления до рассмотрения
спора в суде, если оно нарушает федеральные
законы или законы края, осуществление
полномочий избранного населением главы
администрации или назначить местный
референдум о досрочном прекращении
полномочий главы администрации, если
решение представительного органа местного
самоуправления по данному вопросу не будет
принято. Органы местного самоуправления,
согласно ст. 47, "обязаны представлять
собственные правовые акты, акты, принятые
сходом, собранием граждан или на
референдуме, договоры и иную информацию,
касающуюся деятельности муниципального
образования, органам государственной
власти края по их требованию" <**>.
--------------------------------
<*> Сборник законов
Красноярского края. Красноярск, 1996. С. 80.
<**> Там же. С. 97.
Как показало
исследование, в некоторых региональных
законах преобладает и закреплено местное
государственное управление, а не
самоорганизация населения. А ведь точное
знание самоуправляемых процессов и
свойственных им закономерностей позволило
бы лучше использовать их в интересах
общества. По всей видимости, непонимание
прочности связи элементов механизма
местного самоуправления между собой и
оптимального механизма взаимоотношений их
с органами государственной власти нарушает
ритмичное и бесперебойное
функционирование всей системы местного
самоуправления, а также соотношение
государственных и общественных начал в
самоуправлении.
Отсутствие
систематизации федеральных и региональных
законов также является одной из серьезных
проблем нарушенного соотношения органов
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного
самоуправления. Во многих федеральных
законах одни и те же вопросы отнесены к
компетенции субъектов Российской
Федерации и органов местного
самоуправления (например, обустройство
мест захоронения, планировка и застройка
населенных пунктов, ведение воинского
учета и др.). Проведение систематизации
нормативных актов федерального и
регионального уровней заставило бы
законодателей привести свои акты в
соответствие с Конституцией Российской
Федерации.
Очевидна необходимость
регламентации взаимоотношений органов
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного
самоуправления отдельным федеральным
законом либо внесением соответствующих
поправок в действующий Федеральный закон
"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
Регламентация взаимоотношений по вопросам
