Многообразие форм собственности на природные объекты

"О животном мире" объекты животного мира являются государственной собственностью, разграниченной на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации.
Владение, пользование и распоряжение этими объектами в соответствии с этой же статьей относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
ПРАВО ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ
НА ПРИРОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ
По общему правилу разграничение государственной федеральной собственности с собственностью субъектов Российской Федерации происходит на основе федеральных законов и совместно принимаемых решений органов власти Российской Федерации и ее субъектов.
Определение правового режима природных ресурсов регулируется Конституцией Российской Федерации (ст. 9, 36, 71, 72, 73), федеральными законами и другими правовыми актами. Основные положения в отношении субъектов Российской Федерации, закрепленные в этих документах, сводятся к следующему:
а) "земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности" (ст. 9), однако их правовое положение применительно к каждому виду объектов решается специальными федеральными законами;
б) в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными объектами, объектами животного мира, а также разграничение государственной собственности, природопользование, особо охраняемые природные территории, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (ст. 72);
Разграничение государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов осуществляется в порядке, устанавливаемом федеральными правовыми актами, общими и специальными договорами между Федерацией и ее субъектами. Однако это весьма трудная теоретическая и практическая проблема. Поэтому природные объекты до сих пор практически не поделены между Федерацией и субъектами.
Что касается иных природных объектов, кроме земли и воды, то они в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в основном в государственной собственности, а некоторые из них - в муниципальной собственности. Государственная собственность может быть федеральной и собственностью субъектов Российской Федерации. Важнейшей особенностью этой собственности является то, что она находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Однако, признаваясь одной из форм собственности, она не определяется как общая собственность Федерации и субъектов, поскольку является еще и территорией, на которую распространяется их суверенитет.
Такое ее положение привело к тому, что распоряжение этой собственностью, и прежде всего разграничение федеральной собственности и собственности регионов, осуществляется не с помощью правил регулирования отношений собственности, а через не определенное в законодательстве понятие "находится в ведении", привнесенное из области регулирования административных отношений.
Словом, гражданско - правовые отношения заменены административными, при которых распоряжение осуществляют органы государственного управления двух уровней, связанные между собой субординацией вертикальных отношений.
Таким образом, "совместное ведение", хотя и регулирует отношения собственности, но не является управлением общим совместным или долевым имуществом, а скорее есть административное распоряжение. Нечеткость позиции в этом вопросе приводит к постоянному смешению в данной области административных функций "ведения", "управления" с гражданско - правовыми правомочиями "владения, пользования и распоряжения".
Практика использования такой формы регулирования порождает серьезные разногласия и вынуждает искать новые формы разрешения этой проблемы, которые могут быть достигнуты изменениями в Конституции Российской Федерации и природоресурсном федеральном и региональном законодательстве.
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила отказ от монопольного права государственной собственности на природные ресурсы, а вместе с этим и от существовавшей ранее системы административного командования в области использования природных ресурсов. В данный период мы пока находимся в сложной системе отношений, которые регулируются как нормами гражданского, так и административного права. При этом все больше голосов специалистов и политиков склоняются к мнению о том, что следует реально осмыслить происходящие изменения и не спешить с заменой административно - правового регулирования гражданско - правовым, поскольку самого перехода объектов природы в область частноправовых отношений не произошло.
Земельные участки и участки недр Гражданским кодексом Российской Федерации признаны недвижимой вещью (имуществом), собственностью и на них распространено действие институтов вещного права. Стали признаваться гражданско - правовые сделки в отношении ряда природных ресурсов. Однако нормы гражданского права могут применяться в отношении к природным ресурсам лишь с учетом специфики правового регулирования этих объектов. Но именно здесь и заложены существенные противоречия, позволившие в отношении многих природных объектов вернуться к системе административно - командных методов регулирования.
Конституция Российской Федерации оставила нерешенными многие принципиальные проблемы в области использования природных объектов Федерацией и ее субъектами. Эти проблемы относятся к установлению четкого правового положения отдельных природных ресурсов, порядка и принципов разграничения собственности на природные ресурсы между Федерацией, ее субъектами и муниципальными органами, проблемам совместного управления природными ресурсами, порядку разрешения спорных вопросов и многое другое, что относится к созданию эффективного природоресурсного законодательства.
В настоящее время регулирование использования природных объектов формируется в русле гражданско - правового (частного) и административного (публичного) законодательства, тесно переплетающихся между собой. Здесь сказывается отсутствие четкой концепции развития системы законодательства, его ориентации на те или иные методы регулирования.
Государство должно учитывать публичные интересы в использовании природных ресурсов в интересах всего общества и ограничивать передачу природных объектов в частную и иные формы собственности, устанавливать прямое административное регулирование. На эту систему наслаиваются федеративные отношения, которые заставляют Федерацию делиться с субъектами имеющимися природными объектами. И это породило систему "совместного ведения", не огражденную от диктата федерального центра с его системой вертикального государственного управления на принципах субординации и стремления субъектов Федерации к автономии. Последнее оформляется в законах субъектов путем закрепления под их юрисдикцию всех природных ресурсов на своей территории без учета общегосударственных интересов Российской Федерации.
Такая ситуация порождает законы субъектов Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации, которые, однако, не отменяются ни Конституционным судом, ни Генеральной прокуратурой Российской Федерации и на которые не реагируют законодательные органы Федерации.
Договоры между государственными органами Федерации ее субъектов стали выше Конституции Российской Федерации, противоречат и подменяют ее положения. В этой области издаются федеральные акты, противоречащие друг другу и не согласованные между собой.
Подобная ситуация сложилась в результате острой политической борьбы в центре и на местах и стремления органов власти Федерации и ее субъектов обладать природными ресурсами.
В этой области масса нерешенных проблем, относящихся к природным объектам, находящимся в государственной собственности: особо охраняемым объектам, природным ресурсам стратегического значения и особого назначения, таких как драгоценные металлы и камни, радиоактивные вещества.
Одной из важных является проблема формирования земельного рынка, решение которой затруднено в связи со столкновением интересов Федерации и регионов.
Думается, окончательно не выработана и концепция развития законодательства в области недропользования, лесопользования, водопользования. Недра, леса и воды в настоящее время целесообразно сохранить в публичной (государственной) собственности, поставив их использование под жесткий публичный контроль, особенно в вопросах сохранения стратегических ресурсов, охраняемых территорий (ценных месторождений полезных ископаемых, лесных ресурсов, биологических запасов).
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ И СОБСТВЕННОСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В сфере практических правоотношений по использованию природных объектов важное значение имеет разграничение компетенции Федерации и ее субъектов в предоставлении природных объектов для промышленного использования. То есть решение вопроса о том, к кому следует обращаться за получением объектов для использования, на каких основаниях они будут предоставлены, каковы будут реальные права и обязанности будущих владельцев природных объектов? И прежде всего следует выяснить, кто является собственником определенного природного объекта?
Конституция Российской Федерации, кодексы, регулирующие правовой режим природных объектов, не содержат четких принципов или критериев разграничения федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации.
В одном случае таким критерием выступает стратегическая значимость природных объектов, в другом - возможность обеспечивать надлежащий уровень использования природного объекта, в третьем - размер либо международная или общефедеральная значимость объекта, в четвертом - межрегиональное значение, в пятом - принадлежность располагаемой на этих объектах федеральной или региональной собственности субъекта Федерации и т.д.
Это привело к тому, что и до Конституции Российской Федерации 1993 года, и после нее субъекты Российской Федерации стали принимать собственное природоресурсное законодательство, и прежде всего земельные, водные, лесные и горные кодексы, игнорируя действующее федеральное законодательство. По такому пути пошли Башкортостан, Марий - Эл, Саха (Якутия), Тува, Калмыкия и другие.
Например, это выразилось в игнорировании статьи 9 Конституции Российской Федерации о праве граждан иметь земельный участок в частной собственности. Вопреки Конституции Российской Федерации право устанавливать частную собственность на землю стало трактоваться как право субъекта Российской Федерации устанавливать формы землепользования.
Важной проблемой является регулирование земельных отношений нормами природоресурсного и гражданского права. С точки зрения субъектов Российской Федерации, такое регулирование будет ориентировано больше на федеральное законодательство. Вместе с тем не следует забывать того, что наиболее желательные для субъектов Федерации изменения в природоресурсном законодательстве могут успешно опираться, прежде всего, на его правомочия как собственника государственных земель, а не на административные методы воздействия. Поэтому в построении природоресурсного законодательства субъекта Федерации установление административно - распорядительных функций в отношении природных ресурсов следует использовать лишь тогда, когда гражданско - правовые методы регулирования недостаточно развиты или прав государства как собственника, находящегося в государственной собственности природного ресурса, явно недостаточно.
Следует учитывать и то, что действие норм гражданского права создает более устойчивые и "законные отношения", чем применяемые административно - командные методы.
По своему характеру и в соответствии с Конституцией Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации в статье 3 устанавливает, что "гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации". С этих позиций гражданское право имеет преимущество в регулировании земельных отношений.
Гражданский кодекс Российской Федерации включил много новелл, затрагивающих природные ресурсы. В части 3 статьи 129 он устанавливает возможность оборота земли и других природных ресурсов. Вместе с тем он не решил вопросов о том, как и какие природные ресурсы попадают в гражданский оборот, какие ресурсы находятся вне такого оборота, не уточняет форм государственной собственности на них и порядок ее разграничения, относя их решение к специальным природоресурсным актам.
В этих условиях законодательство об установлении правового режима природных объектов и порядка их предоставления преимущественно использует методы регулирования из области административно - правовых отношений. В большинстве случаев здесь используется система лицензирования и иных форм разрешения на использование природных объектов, хотя уже сейчас они стали дополняться договорными отношениями в области регулирования порядка использования природных объектов.
Еще одной проблемой является защита и гарантии интересов будущих владельцев природных объектов.
Конституционные положения, хотя и декларируют защиту прав в этой области, но не обеспечивают в полной мере прав на доступ к использованию природных объектов, не защищают от вмешательства органов управления в вопросы законного хозяйственного использования полученных объектов, что нередко приводит к нарушению прав пользователей и собственников природных объектов. Источником подобной ситуации является неудачный подход к решению этой проблемы в статье 72 Конституции Российской Федерации о совместном ведении. В этом повинно и многообразие нечетко определенных правовых титулов на природные объекты.
Практика регулирования земельных отношений за рубежом ограничивается всего двумя формами землевладения: собственностью на земельные участки и арендой. Но эти институты земельного права за рубежом необычайно развиты и приспособлены к требованиям земельных собственников, землевладельцев и арендаторов земельных участков, предоставляя им широкий выбор возможностей в распоряжении земельными участками.
В англосаксонском праве институт земельной собственности представлен такими формами, как абсолютная собственность, пожизненная собственность, собственность на срок. Существуют десятки разновидностей земельной аренды, различающихся по срокам, формам и видам расчетов, условиям ведения производственной деятельности на арендованном участке.
Становление правового режима частной собственности в силу ряда политических и социально - экономических причин, особенно в области земельного законодательства, порождает много путаницы в отношении земельной собственности. Начинается это с определения права государственной собственности на землю. В Конституции Российской Федерации в статье 72 указывается, что земля находится в совместном ведении. Наряду с этим федеральные акты устанавливают деление на федеральную земельную собственность и земельную собственность субъектов

Комментарии к законам »