Новое в лесном законодательстве россии
/"Право и экономика", N 1, 1998/
С.А.
БОГОЛЮБОВ
Боголюбов Сергей
Александрович
Доктор юридических наук,
профессор. Специалист по аграрному и
экологическому праву.
Родился в 1936 г. В
настоящее время работает в Институте
законодательства и сравнительного
правоведения заведующим отделом.
Автор
многочисленных трудов в области
экологического законодательства,
земельного права, правовых аспектов охраны
окружающей природной среды, политической
социологии.
Главным событием в сфере
регулирования лесных отношений стало
принятие в 1997 году Лесного кодекса
Российской Федерации (Федеральный закон РФ
от 29 января 1997 года N 22-ФЗ <*>), заменившего
действовавшие с апреля 1993 года Основы
лесного законодательства Российской
Федерации. Этому акту предшествовала
огромная законопроектная работа. В
Государственной Думе и Совете Федерации
Федерального Собрания, Правительстве,
министерствах и ведомствах, Администрации
Президента Российской Федерации, кругах
ученых и специалистов прошли
многочисленные дискуссии. В процессе
создания Лесного кодекса был использован
накопившийся в ходе реформ опыт, учтены
сложившиеся в обществе социально -
экономические и политические отношения.
--------------------------------
<*> Российская
газета. 1997. 4 февраля.
Новый Лесной кодекс
базируется на основополагающих положениях
Конституции России, принятой на
референдуме 12 декабря 1993 года. Основываясь
на конституционных нормах, Лесной кодекс
Российской Федерации устанавливает
правовые основы рационального
использования, охраны, защиты и
воспроизводства лесов, повышения их
экологического и ресурсного потенциала.
При этом регулирование лесных отношений
осуществляется с учетом представлений о
лесе как о совокупности лесной
растительности, земли, животного мира и
других компонентов окружающей природной
среды, имеющей важное экологическое,
экономическое и социальное значение.
Такое толкование леса сложилось не сразу и
имело длительную историю развития. До XVII
века лес рассматривался, в том числе в
Уложении Алексея Михайловича, прежде всего
как способ бортничества, охоты, заграждения
от набегов врагов. В XVIII веке при Петре I и
Екатерине II лес - это основной материал для
строительства российского флота. В XIX и XX
веках учреждаются и функционируют
государственные органы управления лесом,
который становится средством извлечения
прибыли: достаточно сказать, что в 1913 году
лесная отрасль давала 2% государственного
бюджета (97 миллионов рублей, из которых одна
треть шла на лесное хозяйство).
Лесной
кодекс Российской Федерации разграничил
действия соответствующих отраслей
права:
лесное законодательство -
регулирует лесные отношения, то есть
распространяется на леса, входящие и не
входящие в лесной фонд и на земли лесного
фонда, не покрытые лесной
растительностью;
лесное и земельное
законодательство - регулирует отношения в
области использования и охраны земель
лесного фонда;
гражданское, земельное,
водное законодательство, законодательство
о растительном мире, соответствующие
статьи Лесного кодекса Российской
Федерации - регулируют отношения в области
использования, охраны, защиты и
воспроизводства древесно - кустарниковой
растительности;
гражданское и иное
законодательство Российской Федерации -
регулирует отношения по использованию
различных видов лесной продукции.
Кодексом устанавливаются параметры и
пределы действия административного
законодательства, законодательства о
животном мире и тому подобное. Все это
немаловажно, так как в условиях перехода к
рыночной экономике целесообразно и
необходимо отграничить лесные отношения от
имущественных и других видов отношений,
обеспечить их законодательное
регулирование в интересах рационального
лесопользования, обеспечения прав и свобод
человека.
Достаточно напомнить, что
согласно статье 129 Гражданского кодекса
Российской Федерации природные ресурсы
могут отчуждаться или переходить от одного
лица к другому иными способами в той мере, в
какой их оборот допускается законами о
природных ресурсах. Таким образом,
приоритет лесного законодательства в
регулировании указанных отношений
закрепляется как Лесным кодексом, так и
Гражданским кодексом Российской Федерации,
что находит отражение в нормах этих
законодательных актов. Разумеется,
практика покажет, в какой мере законодателю
удалось размежевать и совместить
регулирование пользования, владения и
распоряжения лесами в зависимости от
предмета и метода регулирования.
Узловыми моментами являются проблемы
регулирования объектов и субъектов лесных
отношений. Объектами лесных отношений
признаются лесной фонд Российской
Федерации, участки лесного фонда, права
пользования ими, леса, не входящие в лесной
фонд, их участки, права пользования ими,
древесно - кустарниковая растительность.
Такая непростая конструкция предполагает
апробирование жизнью, нуждается в научном
комментировании и разъяснении.
Участниками лесных отношений считаются
Российская Федерация и субъекты Российской
Федерации (их органы государственной
власти в пределах своей компетенции),
муниципальные образования (органы местного
самоуправления), граждане и юридические
лица, осуществляющие ведение лесного
хозяйства и/или использование лесного
фонда, а также лесов, не входящих в лесной
фонд.
Ключевое положение Лесного
кодекса - регулирование прав собственности
на лесной фонд и на леса, не входящие в
лесной фонд. Эти вопросы не были
урегулированы в Основах лесного
законодательства 1993 года.
Принципиальные моменты:
- определение
содержания права собственности Лесным
кодексом, гражданским и земельным
законодательством Российской Федерации;
- нахождение лесного фонда и расположенных
на землях обороны лесов в федеральной
государственной собственности;
-
предоставление гражданам и юридическим
лицам участков лесного фонда на праве:
аренды, безвозмездного пользования,
концессии и краткосрочного пользования;
- передача части лесного фонда в
собственность субъектов Российской
Федерации;
- регулирование федеральным
законом форм собственности на леса,
расположенные на землях городских
поселений;
- право собственности
граждан и юридических лиц на древесно -
кустарниковую растительность,
расположенную на их земельном участке;
-
развитие лесных сервитутов, то есть
института свободного и бесплатного
пребывания граждан в лесах для сбора
дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов,
лекарственных растений, охоты и т.д., если
иное не предусматривается
законодательством.
Усиление
государственных функций в области лесных
отношений и некоторые ограничения частных
форм владения лесами существовало в России
уже в конце XIX века: лесоохранительный закон
1888 года и Лесной устав 1913 года (входившие в
Свод законов Российской империи)
предусматривали вмешательство государства
в права частного собственника, запрещение
бесконтрольного использования леса, право
государства на экспроприацию лесов у тех
лесовладельцев, которые нарушают
законодательство. Хозяин леса, признанного
защитным, оказывался под надзором
государства, его права урезывались
настолько, что лес переставал быть
бесконтрольным источником прибыли.
Лесоохранительные комитеты, куда входили
представители местных администраций,
губернатора, определяли социальную
значимость лесов с вытекающими отсюда
последствиями.
Учитывая общественно -
социальную значимость лесов, Лесной кодекс
посвящает специальный раздел
государственному управлению в области
использования, охраны, защиты лесного фонда
и воспроизводства лесов. Он включает три
группы норм: об основах государственного
управления (полномочия Российской
Федерации, ее субъектов, органов местного
самоуправления, основные принципы
государственного управления), о системе
органов исполнительной власти
(федеральные, субъектов Федерации,
специально уполномоченный орган
государственного управления в области
использования, охраны, защиты и
воспроизводства природных ресурсов в
порученных Правительством областях
управления), об основах организации лесного
хозяйства (деление лесов на группы и
отнесение их к категориям защитности,
порядок установления возраста рубок и
утверждение расчетной лесосеки, перевод
лесных земель из одной категории в другую,
государственный учет лесного фонда, лесной
кадастр, мониторинг, лесоустройство,
государственный контроль, государственная
лесная охрана Российской Федерации
<*>).
--------------------------------
<*> Ст. 31 и
32 Закона об особо охраняемых природных
территориях Российской Федерации.
/"Право и экономика", N 2, 1998/
Современное
лесное законодательство уделяет большое
внимание культурно - оздоровительным,
туристическим и спортивным целям,
пребыванию граждан в лесах: при
определенных условиях главным назначением
леса становится не заготовка древесины, а
рекреационное пользование им. Однако
правовой характер этих норм лесного
законодательства не совпадает, на что
справедливо обратила внимание Г.Н.
Полянская: рекреационное лесопользование
имеет в виду предоставление участков,
проведение мероприятий, правоотношения с
участием государственных и муниципальных
органов, установление дополнительного
порядка этого специфического
лесопользования <*>.
--------------------------------
<*> Полянская Г.Н.
Актуальные вопросы лесного
законодательства. - М.: Юридическая
литература, 1985.
Субъекты Российской
Федерации утверждают порядок пользования
участками лесного фонда для рекреационных
целей как отдельными, специально этому
посвященными актами, так и комплексными
актами лесного законодательства. Например,
согласно статье 54 Лесного кодекса
Удмуртской Республики в целях организации
отдыха населения местные органы
администрации - владельцы лесного фонда, а
по согласованию с ними и
лесохозяйственными органами иные
юридические лица, проводят мероприятия с
соблюдением санитарных, противопожарных и
природоохранных требований.
В
соответствии со статьей 45 Закона
Республики Карелия "О лесах Республики
Карелия" в целях организации отдыха
населения Госкомлес, Госкомприрода и их
органы вместе с органами местной
администрации проводят в лесах зеленых зон
и в других лесах мероприятия по
благоустройству лесных участков с учетом
сохранения лесной среды. Подобные нормы
имеются в Лесном кодексе Республики
Башкортостан, Законе "О лесе" Республики
Саха (Якутия), Законе "О лесе" Республики
Бурятия.
Определяется порядок
пользования участками лесного фонда на
территориях традиционного проживания
коренных малочисленных народов и
этнических общностей. Указанная норма
Лесного кодекса носит государственно -
правовой характер и основывается на
положениях Конституции Российской
Федерации:
статья 9 - земля и другие
природные ресурсы используются и
охраняются в Российской Федерации как
основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей
территории;
статья 69 - Российская
Федерация гарантирует права коренных
малочисленных народов в соответствии с
общепризнанными принципами и нормами
международного права и международными
договорами Российской Федерации;
статья 72 - в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации
находится... защита исконной среды обитания
и традиционного образа жизни малочисленных
этнических общностей.
Аналогичные
положения предусматриваются в федеральных
законах о земле, о недрах, о животном мире,
об особо охраняемых природных территориях,
в конституциях, уставах и законах ряда
субъектов Российской Федерации. В
Федеральном законе "Об основах
государственного регулирования социально -
экономического развития Севера Российской
Федерации" от 19 июня 1996 года коренные
малочисленные народы Севера определяются
как народы, проживающие на территориях
традиционного проживания своих предков,
сохраняющие самобытный уклад жизни,
насчитывающие в России менее 50 тыс. и
осознающие себя самостоятельными
этническими обществами.
Поддерживаются
экологические функции лесов.
Здесь
важна роль специально уполномоченных
государственных органов: их в области
охраны окружающей природной среды
несколько - Государственный комитет
Российской Федерации по охране окружающей
среды (Госкомэкология), Федеральная служба
лесного хозяйства России, Министерство
природных ресурсов Российской Федерации
(включающее в настоящее время Роскомнедра и
Роскомвод, то есть осуществляется
государственный контроль за
использованием и охраной недр и вод),
Государственный комитет Российской
Федерации по гидрометеорологии и
мониторингу окружающей среды,
Государственный комитет Российской
Федерации по земельным ресурсам и
землеустройству и другие.
Ряд
экологических функций, связанных с охраной
здоровья, осуществляет Государственный
комитет санитарно - эпидемиологического
надзора (Указом Президента РФ от 14 августа
1996 г. Госсанэпиднадзор включен в систему
Минздрава России, а Указом Президента РФ от
17 марта 1997 г. упразднен Комитет РФ по
рыболовству).
Специально
уполномоченные государственные органы в
области охраны окружающей среды имеют ряд
экологических полномочий, предусмотренных
статьей 7 Закона Российской Федерации об
охране окружающей природной среды от 19
декабря 1991 года, и в частности:
-
проведение единой научно - технической
политики по вопросам охраны окружающей
среды и использования природных
ресурсов;
- государственный контроль за
использованием и охраной земель, лесов и
иной растительности, животного мира, за
соблюдением норм экологической
безопасности;
- организация мониторинга
окружающей природной среды;
-
утверждение нормативов, правил, участие в
разработке стандартов по регулированию
использования природных ресурсов и охране
окружающей среды от загрязнения и иных
вредных воздействий;
- получение
бесплатно от министерств, ведомств,
предприятий, учреждений и организаций
экологической информации, обеспечение
экологической информацией населения;
-
ограничение или приостановление
деятельности предприятий и иных объектов
независимо от форм собственности и
подчинения, если их эксплуатация
осуществляется с нарушением
природоохранительного законодательства,
лицензий на использование природных
ресурсов, с превышением лимитов выбросов и
сбросов загрязняющих веществ;
-
предъявление исков о возмещении вреда,
причиненного в результате нарушения
природоохранительного
законодательства;
- составление
протоколов и рассмотрение дел об
административных правонарушениях в
области охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов;
-
учет и оценка природных ресурсов, ведение
федеральных кадастров природных
ресурсов.
Анализ Лесного кодекса
Российской Федерации показывает, что
названные экологические полномочия
отражены в нормах Лесного кодекса
применительно к лесным отношениям -
использованию, охране, защите и
воспроизводству лесов. При этом согласно
статье 7 Закона об охране окружающей
природной среды решения специально
уполномоченных
