О некоторых вопросах судебной практики по применению законодательства о валютном регулировании и валютном контроле
ПО ПРИМЕНЕНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О
ВАЛЮТНОМ
РЕГУЛИРОВАНИИ И ВАЛЮТНОМ
КОНТРОЛЕ
Р.Н. ЛЮБИМОВА
Валютный рынок
более чем любой другой рынок требует
определенного регулирования и контроля со
стороны государства.
В предыдущие годы
в нашей стране действовала абсолютная
государственная валютная монополия, суть
которой сводилась к тому, что право
собственности на валютные ценности, а также
право совершения валютных операций с
валютными ценностями принадлежало
государству. Государство являлось не
только органом регулирования валютных
отношений, но и субъектом валютных
операций, поскольку за небольшим
исключением (кооперативная собственность,
собственность общественных организаций)
как собственник являлось субъектом
внешнеторговых сделок.
Устранение
государственной валютной монополии и
децентрализация внешнеэкономической
деятельности, в результате которой
субъектами внешнеэкономической
деятельности стали юридические лица
различных форм собственности, и они же
стали собственниками валютных ценностей
(получили возможность иметь валютные счета
в уполномоченных банках), вызвали
необходимость иного, более детального
регулирования валютных отношений.
В
настоящее время валютное регулирование
осуществляется на основании Закона
Российской Федерации от 09.10.92 "О валютном
регулировании и валютном контроле" (далее -
Закон). Кроме того, вопросы валютного
контроля и валютного регулирования
содержатся в Таможенном кодексе Российской
Федерации, в Законе Российской Федерации "О
государственном регулировании
внешнеторговой деятельности", в Указах
Президента Российской Федерации, в
частности: от 15.11.91 N 213 "О либерализации
внешнеэкономической деятельности на
территории РСФСР", от 14.06.92 N 629 "О частичном
изменении порядка обязательной продажи
части валютной выручки и взимания
экспортных пошлин", от 03.06.93 N 849 "Об усилении
государственного контроля за отпуском и
реализацией драгоценных металлов и
драгоценных камней", от 16.12.93 N 2148 "О развитии
рынка драгоценных металлов и драгоценных
камней в Российской Федерации", от 21.11.95 N 1163
"О первоочередных мерах по усилению системы
валютного контроля в Российской Федерации"
и других.
Следует отметить, что Закон,
являясь базовым законом по вопросам
валютного регулирования и валютного
контроля, фактически не содержит норм
прямого действия, а предусматривает
регулирование валютных операций и
осуществление валютного контроля путем
принятия различных актов Президентом
Российской Федерации, Правительством
Российской Федерации, Центральным банком
Российской Федерации, Таможенным комитетом
Российской Федерации и другими органами. В
результате в настоящее время имеется
огромная нормативно-правовая база,
состоящая из инструкций, писем, телеграмм,
постановлений по вопросам валютного
регулирования и валютного контроля.
Прежде чем перейти к изложению судебной
практики в этой области, необходимо
пояснить, что означают введенные в Закон
понятия валютного контроля, органов и
агентов валютного контроля, валютных
операций, а также показать, какими по своей
правовой природе являются сделки с
валютными ценностями. В соответствии с
Законом целью валютного контроля является
соблюдение валютного законодательства при
совершении валютных операций, направленное
на обеспечение экономической безопасности
государства. Сюда входит обеспечение
устойчивости национальной валюты,
соблюдение валютного баланса и
формирование валютного резерва. При этом
имеется в виду, что валютные средства
резидентов должны иметь реальное
происхождение.
Источниками валютных
средств хозяйствующих субъектов -
резидентов могут быть:
- валютная
выручка от внешнеэкономической
деятельности;
- взносы в уставный
капитал;
- валютные кредиты;
- валюта,
приобретенная на внутреннем валютном рынке
(в банке, на бирже, на аукционах, у
хозяйствующих субъектов и граждан);
-
благотворительные взносы, пожертвования,
спонсорство.
В этой связи согласно
статье 10 Закона основными направлениями
валютного контроля являются:
-
определение соответствия проводимых
валютных операций действующему
законодательству, в том числе наличие для
их проведения необходимых лицензий и
разрешений;
- проверка выполнения
резидентами обязательств в иностранной
валюте перед государством, а также
обязательств по продаже иностранной валюты
на внутреннем рынке Российской
Федерации;
- проверка обоснованности
платежей в иностранной валюте;
-
проверка правильности учета и отчетности
по валютным операциям, а также по операциям
нерезидентов в валюте с Российской
Федерации.
Закон определил органы
валютного контроля, на которые возлагается
обеспечение основных направлений этой
деятельности. Согласно статье 11 Закона
валютный контроль в Российской Федерации
осуществляется органами валютного
контроля и их агентами. К органам валютного
контроля относятся Банк России, а также
Правительство Российской Федерации в
соответствии с законами Российской
Федерации.
Являясь одним из главных
органов валютного контроля, Банк России
вместе с тем или прежде всего осуществляет
регулирование валютных операций.
В
соответствии со статьей 9 Закона в задачи
Банка России как органа валютного
регулирования входят:
- определение
сферы и порядка обращения в Российской
Федерации иностранной валюты и ценных
бумаг в иностранной валюте;
- издание
нормативных актов, обязательных к
исполнению в Российской Федерации
резидентами и нерезидентами;
-
проведение всех видов валютных операций;
- установление правил проведения операций
с иностранной валютой и ценными бумагами в
иностранной валюте, а также правил
проведения нерезидентами в Российской
Федерации операций с валютой Российской
Федерации и ценными бумагами в валюте
Российской Федерации;
- установление
порядка обязательного перевода, ввоза и
пересылки в Российскую Федерацию
иностранной валюты и ценных бумаг в
иностранной валюте;
- установление
общих правил выдачи лицензий банкам и иным
кредитным учреждениям на осуществление
валютных операций и выдача таких
лицензий;
- установление единых форм
учета, отчетности, документации и
статистики валютных операций;
- другие
функции, предусмотренные Законом.
Как
орган валютного контроля, Банк России
проводит контроль, как правило, в отношении
уполномоченных банков. Арбитражные суды
очень редко встречаются с материалами
проверок, проводимых Банком России и его
органами, по вопросам соблюдения валютного
законодательства другими помимо
уполномоченных банков юридическими
лицами.
Что касается Правительства
Российской Федерации, то оно в лице
Федеральной службы России по валютному и
экспортному контролю (ВЭК России) является
центральным органом федеральной
исполнительной власти по осуществлению
функции валютного и экспортного
контроля.
В практике арбитражных судов
возник вопрос о правомочиях ВЭК России по
осуществлению функций органа валютного
контроля.
Предъявляя иски о признании
недействительными решений этого органа,
организации ссылаются на отсутствие у него
полномочий на проведение проверок
соблюдения валютного законодательства и
наложение взыскания за обнаруженные
нарушения, так как в Законе ВЭК России не
названа в качестве органа валютного
контроля.
Арбитражные суды признают ВЭК
России и ее региональные центры на местах
надлежащими органами валютного контроля,
имеющими полномочия по осуществлению этого
контроля по следующим основаниям.
Действительно, в статье 11 Закона органами
валютного контроля названы Банк России, а
также Правительство Российской Федерации в
соответствии с законами Российской
Федерации.
Для реализации этой функции
и во исполнение Указа Президента
Российской Федерации от 30.09.92 N 1148 "О системе
центральных органов федеральной
исполнительной власти" Правительство
Российской Федерации приняло
Постановление от 16.06.93 N 560 по вопросу о
Федеральной службе России по валютному и
экспортному контролю, которым установлено,
что ВЭК России является центральным
органом исполнительной власти, который
осуществляет функции органа валютного
контроля. Правительство определило
компетенцию, структуру и другие вопросы
становления данной службы.
Задачей ВЭК
России является проведение единой
общегосударственной политики в области
организации контроля и надзора за
соблюдением законодательства Российской
Федерации в сфере валютных, экспортно -
импортных и иных внешнеэкономических
операций. Она обеспечивает контроль и
надзор за соблюдением законодательства
Российской Федерации центральными
органами федеральной исполнительной
власти, банками, хозяйствующими субъектами,
гражданами, участвующими в осуществлении
валютных, экспортно - импортных и иных
внешнеэкономических операций.
Из
изложенного следует, что Правительство
Российской Федерации в соответствии с
Законом определило структурное
подразделение федеральной исполнительной
власти по валютному контролю в лице ВЭК
России.
Помимо двух названных органов
валютного контроля в соответствии со
статьей 198 Таможенного кодекса Российской
Федерации органом валютного контроля в
Российской Федерации является также
Государственный таможенный комитет
Российской Федерации. ГТК России
осуществляет валютный контроль за
перемещением лицами через таможенную
границу Российской Федерации валюты
Российской Федерации, ценных бумаг в валюте
Российской Федерации, валютных ценностей, а
также за валютными операциями, связанными с
перемещением через указанную границу
товаров и транспортных средств.
Наряду
с органами валютного контроля контрольными
функциями в области валютных операций
обладают агенты валютного контроля,
которые могут осуществлять эти функции в
соответствии с законодательными актами
Российской Федерации. Агенты валютного
контроля подотчетны соответствующим
органам валютного контроля.
В Законе в
качестве агента названы лишь
уполномоченные банки, подотчетные Банку
России.
Агентами валютного контроля, не
упомянутыми в Законе, являются органы
налоговой полиции Российской Федерации,
таможенные органы Российской Федерации.
Законодательными актами могут быть
определены и другие агенты валютного
контроля.
Полномочия органов и агентов
валютного контроля содержатся в статье 12
Закона, однако взыскание санкций,
предусмотренных Законом, может
производиться только органами валютного
контроля, в том числе по представлению
агентов валютного контроля.
Под
валютными операциями, проверка законности
которых является основной целью валютного
контроля, понимаются:
- операции,
связанные с переходом права собственности
и иных прав на валютные ценности, в том
числе операции, связанные с использованием
в качестве средства платежа иностранной
валюты и платежных документов в
иностранной валюте;
- ввоз и пересылка в
Российскую Федерацию, а также вывоз и
пересылка из Российской Федерации валютных
ценностей;
- осуществление
международных денежных переводов.
Порядок проведения валютных операций
регулируется статьями 2 - 8 Закона.
Как
указывалось выше, нормы этих статей
содержат отсылку к актам, принятым
Президентом Российской Федерации,
Правительством Российской Федерации,
Банком России, Минфином России и ГТК России.
Нарушение положений названных статей
Закона влечет ответственность,
предусмотренную статьей 14 Закона, которую
вправе налагать органы валютного контроля.
Как свидетельствует судебная практика,
мера ответственности, предусмотренная
указанной нормой, применяется на основании
материалов проверок, проводимых агентами
или органами валютного контроля, за
соблюдением хозяйствующими субъектами
валютного законодательства,
подтверждающих нарушения статей 2 - 8 Закона.
Органом валютного контроля выносится
решение (предписание) о применении
ответственности в виде взыскания денежных
средств.
К наиболее типичным нарушениям
валютного законодательства относятся:
-
нарушения, связанные с проведением
валютных операций, минуя уполномоченные
банки (расчеты между резидентами и
нерезидентами, покупка и продажа
иностранной валюты);
- нарушения при
проведении валютных операций без лицензии
Банка России (предоставление резидентами
займов, реализация гражданам товаров и
услуг, вложения в уставный фонд предприятий
и организаций на территории Российской
Федерации и за рубежом, портфельные
инвестиции и т.п.);
- нарушения, связанные
с получением и предоставлением финансовых
кредитов на срок более 180 дней, отсрочкой
либо сокрытием платежа по экспорту товаров,
неполучением оплаченных импортных
товаров;
- нарушения, вызванные
отсутствием полноты и объективности учета
и отчетности по валютным операциям;
-
необоснованные переводы иностранной
валюты нерезидентами (фиктивные контракты
на импорт, уплата штрафов и т.п.).
На
рассмотрение арбитражных судов поступают
исковые заявления от юридических лиц,
оспаривающих акты органов валютного
контроля как с точки зрения компетенции
этих органов, то есть их правомочности
производить проверки и применять
ответственность, так и с точки зрения
соответствия выявленных нарушений
фактическим обстоятельствам и
квалификации допущенного
правонарушения.
Рассматриваемые
арбитражными судами дела о признании
недействительными решений органов
валютного контроля являются
административными спорами, возникающими из
административных актов государственных
органов, в качестве которых выступает ВЭК
России и ее территориальные органы, а
поэтому рассмотрение таких дел
осуществляется с учетом особенностей,
предусмотренных процессуальным
законодательством для административных
дел.
Анализ дел данной категории
свидетельствует о том, что арбитражные суды
столкнулись с многочисленными проблемами
по применению валютного законодательства,
вследствие чего судебная практика
противоречива и непоследовательна. Такое
положение стало возможным отчасти
вследствие несовершенства валютного
законодательства, не обеспечивающего
должного регулирования валютных отношений,
малочисленности работников органов
валютного контроля, которые не в состоянии
обеспечить регулирование и контроль
стихийного и в значительной степени
криминального рынка.
Среди вопросов,
вызывающих трудности при рассмотрении
подобных споров, следует выделить
следующие:
- какова правовая природа
валютных сделок;
- являются ли сделки,
совершенные с нарушением валютного
законодательства, ничтожными сделками или
недействительность этих сделок должна быть
подтверждена решением суда;
- все ли
сделки, совершенные в нарушение валютного
законодательства, являются
недействительными либо только указанные в
статьях 2 и 4 Закона;
- какие последствия
влечет недействительность сделок с
валютными ценностями (двустороннюю
реституцию либо конфискацию).
Позиция
ВЭК России заключается в том, что
юридические и физические лица,
осуществляющие сделки с валютными
ценностями (валютные операции), с одной
стороны, и органы валютного контроля,
контролирующие деятельность
