РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ: СИСТЕМА СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ
органа отрешать от должности главу
администрации субъекта Российской
Федерации, а не администрацию в целом. И это
очень существенно, поскольку даже если
глава администрации отрешен от должности,
администрация в целом, то есть органы
исполнительной власти, остаются и
продолжают действовать. Деятельность
органов исполнительной власти, созданной
населением субъекта Федерации,
продолжается, хотя направление ее
активности при отрешении ее главы может
подвергнуться некоторой коррекции. Это
вполне оправдано с точки зрения соблюдения
принципов народоправства, ибо именно
избиратели, реализуя свое право избрать
главу администрации, в конечном счете
определяют и то, как должны действовать
органы исполнительной власти в целом.
С
нашей точки зрения, удачно определены
отношения органов исполнительной власти с
органами власти законодательной в Уставе
Архангельской области, принятом в мае 1995
года. В нем вообще отсутствует норма о
прекращении деятельности этих органов друг
другом.
Если исходить из презумпции, что
как законодательный, так и исполнительный
органы имеют весьма важное значение для
нормальной деятельности всех
государственных органов области и что они
наделяются своими полномочиями
избирателями области, то вполне логично и
оправдано, что именно избирателям
принадлежит право решать, должны ли эти
органы продолжать свою деятельность или их
следует переизбрать.
На общем фоне
взвешенного отношения субъектов
Российской Федерации к принципу разделения
власти и самостоятельности органов
исполнительной и законодательной власти
особняком стоят уставы Иркутской и
Тюменской областей, в которых есть нормы,
дающие губернатору области право досрочно
прекратить деятельность законодательного
органа и тем самым предоставить органам
исполнительной власти возможность
действовать в течение некоторого времени в
режиме единовластия. Представляется, что
это серьезно нарушает установленный ст. 10
Конституции Российской Федерации принцип
разделения власти и создает возможность
игнорировать самостоятельность органов
власти законодательной. В самом деле, о
какой их самостоятельности можно говорить,
если законодательные органы вообще не
функционируют?
Возможность досрочного
прекращения полномочий Законодательного
собрания Иркутской области предусмотрена в
ст. 31 Устава. В ней, в частности, установлено,
что полномочия Законодательного собрания
области могут быть прекращены досрочно не
только решением, принятым областным
референдумом, но также "решением
губернатора о досрочном роспуске
Законодательного собрания в случае
отсутствия кворума для работы повторно
созванной сессии Законодательного
собрания". Согласно Уставу области, созыв
сессии Законодательного собрания
осуществляется ее председателем. В случае
отсутствия установленного кворума (не
менее двух третей от установленного числа
депутатов) председатель Законодательного
собрания созывает новую сессию повторно, не
ранее чем через 10 и не позднее чем через 20
дней.
Характерно, что Устав Иркутской
области не предусматривает даже
необходимости выяснения причин неявки
депутатов на сессию. А ведь вполне возможно,
что депутаты не смогли прибыть вовремя на
сессию по вполне уважительным причинам
(стихийное бедствие, болезни, отсутствие
средств сообщения и т.п.). В этих условиях
неявка на сессию или просто опоздание
депутата к открытию заседания
законодательного органа едва ли может
явиться правомерным основанием для
роспуска законодательного органа.
Интересно отметить, что автор комментария к
ст. 31 Устава Иркутской области - заместитель
председателя Законодательного собрания
области Г.В. Истомин - считает, что норма о
праве губернатора досрочно прекращать
полномочия законодательного органа
области в случае двухкратного отсутствия
кворума депутатов на сессии "установлена в
целях обеспечения работоспособности
Законодательного собрания и как
определенная мера ответственности
депутатов за ненадлежащее исполнение своих
депутатских обязанностей, выражающееся в
систематической неявке на сессии
Законодательного собрания" <*>.
--------------------------------
<*> Устав Иркутской
области: Научно - практический комментарий.
Иркутск, 1995. С. 89.
С этим нельзя
согласиться. Естественно возникает вопрос,
почему же Устав предусмотрел меры,
направленные на обеспечение
работоспособности и ответственности
только для депутатов законодательного
органа и самого органа в целом, но не счел
необходимым предусмотреть подобного для
других органов и должностных лиц области.
Или авторы Устава полагают, что
безответственность - это свойство только
депутатов областного собрания? Неясно
также, почему в случае неявки на сессию
части депутатов своих полномочий лишаются
и те депутаты, которые прибыли на сессию
вовремя.
Нельзя также найти оснований,
по которым даже немотивированным
постановлением губернатора области можно
лишить депутатов возможности осуществлять
их полномочия, которыми они были наделены
не губернатором, а избирателями, теми, кто
является единственным источником власти в
субъекте Российской Федерации.
Как это
ни удивительно, но пример Иркутской
области, где действие содержащихся в Уставе
норм может привести к нарушению прав
избирателей и даже к прекращению, хотя и
временному, деятельности законодательного
органа, оказался подхвачен и в Тюменской
области. Внесенная 27 ноября 1997 года
областной Думой поправка в Устав области
дает губернатору право распустить Думу
досрочно при отсутствии кворума для работы
повторно созванного ее заседания. Словом,
все так же, как это установлено в Уставе
Иркутской области. Эта поправка создает
возможность грубо нарушать права
избирателей, а также конституционный
принцип разделения власти.
Да,
действительно, может случиться, что не все
депутаты Тюменской Думы смогут приехать
вовремя не только на одно, но и на два ее
заседания. Для полярных и заполярных
регионов, особенно зимой, это вполне
существующая реальность. Нередки случаи,
когда самолеты не час и не два, а по
нескольку суток простаивают в аэропортах
Тюмени и Салехарда. А поэтому пассажиры, в
числе которых могут быть и направляющиеся
на сессию депутаты областной Думы, просто
не имеют физической возможности прибыть на
место в назначенное время <*>.
--------------------------------
<*> Заметим, что
природа коварна не только на Крайнем
Севере. Из-за снегопада в Московской
области 10 декабря 1997 года к началу
заседания Московской областной Думы
собралось лишь 30 депутатов вместо 49.
Заседание пришлось перенести на более
позднюю дату. Неделей ранее из-за погодных
условий многие депутаты областной Думы
также не смогли прибыть вовремя, и начало
заседания пришлось перенести на более
поздний час (газета "Московский комсомолец",
11 декабря 1997 года). Но, естественно, никому
не пришло в голову из-за этого даже
поднимать вопрос о роспуске Думы -
законодательного органа Московской
области.
В решении Думы Тюменской области
легко просматривается еще один аспект.
Известно, что самые дальние и часто
несовершенные дороги и средства
передвижения в пределах области находятся
в Ханты - Мансийском и Ямало - Ненецком
автономных округах. Разве руководство
области об этом не знало, когда
инициировало и принимало поправку в Устав
области? Или при помощи этой поправки к
Уставу руководители Тюменской области
хотели создать возможность хотя бы
некоторое время вообще обходиться без
законодательного органа, в котором после
новых выборов в областную Думу (они
состоялись 14 декабря 1997 года) немалую роль
могут играть депутаты, избранные в
избирательных округах, находящихся в
границах Ямало - Ненецкого и Ханты -
Мансийского автономных округов? Они вправе
требовать более полного учета областной
Думой интересов населения, проживающего в
автономных округах, тем более, что
автономные округа представляют в областной
Думе 14 депутатов из их общего числа 25. При
таком соотношении депутатов у губернатора
Тюменской области и может возникнуть
соблазн роспуска Думы, особенно, если ее
решения не потрафят исполнительной власти
области. Напомним, что действующий
губернатор был избран населением только
юга области, то есть без участия населения
упомянутых автономных образований. В этих
условиях роспуск Думы может привести к
серьезному нарушению прав граждан,
гарантированных им Конституцией
Российской Федерации.
В случае роспуска
главой исполнительной власти
законодательного органа в течение
нескольких месяцев в области не будет
функционировать орган законодательной
власти и единственным правотворческим
органом останется только губернатор. И
хотя, согласно Уставу области, ему не могут
быть переданы полномочия областной Думы,
объем его правотворческих полномочий
настолько велик, что регион фактически
будет управляться губернатором единолично.
Кроме того, распустив Думу, он оказывается
застрахованным от думского контроля и
возможности отрешения его от должности, что
вправе сделать лишь законодательный орган.
Но поскольку Дума распущена, то она не может
реализовать это полномочие.
Приведенные выше нормы уставов Иркутской и
Тюменской областей настолько противоречат
конституционной норме разделения власти,
закрепленной в ст. 10 федеральной
Конституции, что они не имеют права на
существование.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ЗАКОН Ставропольского края от
12.10.1994 N 6-кз
"УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН)
СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ"
"УСТАВ ИРКУТСКОЙ
ОБЛАСТИ" от 10.02.1995 N 34
(Принят ЗС 19.01.1995 N
8/1-ЗС)
"УСТАВ АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ"
(принят Архангельским областным Собранием
депутатов 23.05.1995)
"УСТАВ ТЮМЕНСКОЙ
ОБЛАСТИ"
(принят Тюменской областной
Думой 15.06.1995)
Журнал российского права, N
6, 1998
