Концепция трудового кодекса
Ю.П. ОРЛОВСКИЙ, А.Ф. НУРТДИНОВА
Орловский
Юрий Петрович - заместитель директора
ИЗиСП, профессор.
Нуртдинова Алия
Фаворисовна - заведующая отделом
законодательства о труде и социальном
обеспечении ИЗиСП, кандидат юридических
наук.
Настоящая Концепция разработана в
соответствии с задачами, поставленными в
Программе социальных реформ в Российской
Федерации на период 1996 - 2000 гг., утвержденной
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 26 февраля 1997 г. N 222.
Общее
состояние трудового
законодательства
Трудовое
законодательство выполняет в обществе две
функции: производственную и защитную,
способствуя тем самым, с одной стороны,
правовому обеспечению развития экономики,
а с другой - осуществлению гарантий прав
человека в сфере труда.
В настоящее
время эти задачи решаются путем принятия
как отдельных федеральных законов, так и
внесения изменений и дополнений в
действующий Кодекс законов о труде. При
всей значимости таких законов, как Основы
законодательства об охране труда, о
коллективных договорах и соглашениях, о
порядке разрешения коллективных трудовых
споров, о занятости населения в Российской
Федерации, о профессиональных союзах, их
правах и гарантиях деятельности и др., в
сфере труда и трудовых отношений еще не
созданы условия для значительного
повышения результативности труда, развития
предприимчивости и деловой инициативы.
Отсутствуют надежные механизмы соблюдения
организациями всех форм собственности
правовых гарантий, предоставляемых
работникам.
В последнее время
значительно увеличилось число нарушений
трудовых и иных социальных прав работников.
Участились случаи незаконных увольнений.
Массовый характер приняли такие явления,
как несвоевременная выплата заработной
платы и направление работников в
вынужденные неоплачиваемые отпуска. Во
многих вновь образованных коммерческих
организациях трудовые отношения не
оформляются в установленном законом
порядке. В определенной мере это связано с
общим изменением социально - экономических
условий, несоответствием действующих норм
трудового права новым общественным и
экономическим отношениям.
Действующий
КЗоТ не отвечает современным реалиям.
Главная причина состоит в том, что несмотря
на многочисленные изменения и дополнения,
вносимые в его текст, Кодекс по существу
является кодификационным актом,
регулирующим труд работников в
государственных организациях. Специфика
частного найма и защита прав работников от
возможного произвола со стороны частного
работодателя в нем не отражена.
КЗоТ
недостаточно четко определяет сферу
действия трудового законодательства. В
результате имеют место случаи (либо даже
принимаются законодательные решения),
когда используются нормы гражданского
законодательства для регулирования
трудовых отношений и эти отношения
оформляются гражданско - правовыми
договорами, не предоставляющими
предусмотренные трудовым
законодательством гарантии (выходные дни,
отпуска, пособия по временной
нетрудоспособности и т.д.).
Действующий
Кодекс не учитывает в полной мере
договорные начала в сфере регулирования
трудовых отношений, не содержит
необходимых норм, поддерживающих
равновесие между интересами работников и
работодателей.
Пределы регулирования
трудовых отношений в КЗоТ ограничиваются
только федеральным уровнем. В нем не
отражен конституционный принцип отнесения
трудового законодательства к предмету
совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов.
Серьезным пробелом КЗоТ
является отсутствие в нем гарантий для
работников при структурной перестройке
организаций, их банкротстве, приостановке
производства по причинам экономического
характера. В КЗоТ отсутствуют также
правовые нормы, устанавливающие
особенности труда отдельных категорий
работников: руководителей организаций;
государственных и муниципальных служащих;
лиц, работающих в обществах и
товариществах, производственных и
сельскохозяйственных кооперативах.
Сегодня у нас уже приняты и действуют
кодексы по многим отраслям
законодательства: Гражданский кодекс,
Семейный кодекс, Уголовный кодекс и др. На
фоне такой кодификации анахронизмом
выглядит отсутствие нового Трудового
кодекса, который должен учесть и
кодификационные акты по другим отраслям
права, например, положения Гражданского
кодекса о юридических лицах, являющихся
субъектами трудовых отношений, об
отдельных видах договоров, помогающих
разграничить трудовой договор и смежные
договоры в гражданском
законодательстве.
Отсутствие базового
кодификационного закона в сфере трудового
права приводит к нарушению системы
законодательства, принятию правовых актов,
содержащих противоречивые положения,
отрицательно влияет на
правоприменительную практику.
Цели и
задачи нового Трудового кодекса.
Проблемы Общей части
Для устранения
отмеченных недостатков требуется прежде
всего четко определить цели и задачи нового
Трудового кодекса, а также решить вопросы,
имеющие общее значение для регулирования
трудовых отношений. Новый Трудовой кодекс
призван, с одной стороны, защитить интересы
работников, обеспечив им сохранение
рабочего места, полную и своевременную
выплату заработной платы, надежное
социальное страхование, благоприятные
условия и режим труда, эффективную защиту
прав работников в случае их нарушения. С
другой стороны - дать возможность
работодателю принимать необходимые меры по
развитию производства, улучшению финансово
- экономических результатов деятельности
организаций. Эти цели, направленные на
сбалансирование интересов работников и
работодателей, должны быть сформулированы
в главе "Общие положения".
Одно из
концептуальных положений Трудового
кодекса - сфера его действия. Она должна
распространяться на все трудовые отношения
независимо от того, кто является
работодателем, а также на граждан,
состоящих в членских отношениях с
организациями или в отношениях
собственности с обществами,
товариществами, если они одновременно
состоят в трудовых отношениях.
Предлагается определить, что Трудовой
кодекс, законы и иные нормативные акты о
труде регулируют трудовые отношения лиц,
работающих по трудовому договору
(контракту) в любых организациях,
независимо от форм собственности и
организационно - правовых форм. Необходимо
урегулировать в том числе трудовые
отношения работников, являющихся
акционерами, участниками хозяйственных
товариществ и обществ, с которыми они
заключили трудовой договор (контракт), с
учетом специфики работы таких лиц,
предусмотренной законами об этих
товариществах и обществах.
Важное
направление Трудового кодекса - учет новой
роли субъектов Российской Федерации в
регулировании трудовых отношений, в свете
того, что трудовое законодательство -
предмет совместной компетенции Российской
Федерации и ее субъектов. Конституция
Российской Федерации предусматривает, что
по предметам совместной компетенции
издаются федеральные законы. В
соответствии с ними принимаются законы и
иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации, которые не могут
противоречить федеральному
законодательству. В случае их противоречия
действует федеральный закон. Эти исходные
положения совместной компетенции
Российской Федерации и ее субъектов
применительно к трудовому
законодательству целесообразно
конкретизировать в новом Трудовом кодексе,
с тем чтобы не допустить "парада законов" и
разбалансирования федерального
законодательства о труде.
Важно
определить круг вопросов в сфере труда,
который должен решаться исключительно на
федеральном уровне. К таким вопросам
следует отнести: установление
основополагающих начал правового
регулирования трудовых отношений;
установление минимального
(гарантированного) уровня трудовых прав и
социальных гарантий работникам
(максимальная продолжительность рабочего
времени, выходные и праздничные дни,
оплачиваемые отпуска, охрана труда);
установление минимального размера оплаты
труда; определение процедуры заключения
коллективных договоров и соглашений;
установление порядка разрешения
индивидуальных и коллективных трудовых
споров; организация надзора и контроля за
соблюдением законодательства о труде и
охране труда; определение особенностей
правового регулирования трудовых
отношений отдельных категорий работников;
регулирование социального страхования.
Закрепление в Трудовом кодексе вопросов,
которые относятся к исключительной
компетенции Федерации, не только
упорядочит законотворческий процесс, но и
создаст основу для цивилизованных
отношений между центром и субъектами
Федерации, исключит ситуации, когда
нормативные акты субъектов Российской
Федерации следует отменять по причине их
противоречия федеральным законам. Субъекты
Федерации, принимая законы и иные
нормативные акты о труде, вправе: повышать
за счет собственных средств уровень
трудовых прав и социальных гарантий
работникам по сравнению с уровнем,
установленным федеральными органами
государственной власти; детализировать,
конкретизировать и дополнять правила,
установленные федеральными законами, в
целях улучшения положения работников.
Следует также признать право субъектов
Федерации восполнять пробелы в праве.
Однако при принятии федерального закона
принятые ранее по данному вопросу акты
субъекта Федерации должны признаваться
недействительными с момента вступления в
действие соответствующего федерального
закона.
К числу концептуальных
положений Трудового кодекса относится
метод регулирования трудовых отношений. В
условиях рыночной экономики он должен быть
достаточно гибким. Как показала практика,
централизованное "жесткое" регулирование
трудовых отношений не оправдало себя. Оно
сдерживало экономическое развитие и
полностью лишало субъектов права
возможности активно участвовать в
установлении условий труда. С этой точки
зрения широкое использование договорных
методов регулирования (коллективно -
договорное и индивидуально - договорное
регулирование) представляется
закономерным. Нельзя не отметить и тот факт,
что децентрализация правового
регулирования, проявляющаяся в ограничении
вмешательства государства в сферу трудовых
отношений, способствует демократизации
общества, включению работников и
работодателей в процесс создания правовых
норм. Вместе с тем распространение
договорного регулирования не должно
повлечь за собой снижения уровня
социальной защищенности работников.
Задача правовой реформы заключается в
достижении гармоничного сочетания
различных методов регулирования. Учитывая
реально сложившиеся условия и существующие
традиции, можно предложить следующее
соотношение государственного и
коллективно - договорного регулирования.
Исходя из того, что в российской правовой
системе государство всегда играло
определяющую роль, необходимо, на наш
взгляд, сохранить ведущие позиции за
централизованным регулированием. Чтобы
договорный метод регулирования трудовых
отношений не повлек за собой снижения
уровня гарантий для работников, он должен
базироваться на государственном
регулировании. Его основная цель -
социальная защита человека труда. К сфере
государственного регулирования должны
быть отнесены: минимальные гарантии для
работников по каждому институту, процедуры
достижения соглашения, порядок разрешения
разногласий.
Кодекс должен закрепить
фундаментальный принцип трудового права -
неухудшение положения работников по
сравнению с нормативным актом большей
юридической силы. Иначе говоря, каждый
нижестоящий в иерархии правовой акт может
улучшить положение работника по сравнению
с вышестоящим актом, но не может его
ухудшить.
Роль коллективно -
договорного регулирования заключается в
конкретизации законодательных норм, учете
отраслевых, территориальных и прочих
особенностей организации и условий труда,
повышении уровня трудовых гарантий.
Индивидуально - договорное регулирование
должно носить вспомогательный характер.
Это дополнительный способ определения
условий труда, который используется для
уточнения характера и содержания трудовой
функции, учета особых обстоятельств ее
выполнения, деловых качеств работника,
стимулирования труда и т.п.
В
действующем КЗоТ недостаточно реализована
идея социального партнерства. Вместе с тем
необходимость сотрудничества государства
с общественными организациями, учета
интересов как предпринимателей, так и
работников при определении
государственной социальной политики
подчеркивается на международном уровне
<*>, о нем напомнил в ежегодном послании
Федеральному Собранию и Президент
Российской Федерации <**>. Взаимодействие
государства, делового мира и гражданского
общества в сфере труда должно
осуществляться с помощью коллективно -
договорного регулирования, деятельности на
постоянной основе консультативных органов,
аналогичных существующей ныне Российской
трехсторонней комиссии.
--------------------------------
<*> См.: Отчет о
мировом развитии 1997 г. Государство в
меняющемся мире. Международный банк
реконструкции и развития // Всемирный банк,
1997.
<**> См.: Российская газета. 1998, 18
февр.
На уровне организации социальное
партнерство реализуется не только путем
заключения коллективного договора, но и
посредством участия работников в решении
социально - экономических вопросов.
Соответствующие положения должны найти
отражение в общей части Кодекса.
Еще
одна проблема, которую необходимо решить в
Трудовом кодексе, - это установление
принципа соотношения базового акта отрасли
и иных законов. Думается, что закрепление
приоритета Трудового кодекса по сравнению
с иными законами должно означать, что общая
часть трудового права остается незыблемой,
а ее положения находятся лишь в
соответствующей его главе. Однако
установление приоритета кодекса не
исключает возможность принятия законов,
отражающих особенности регулирования
трудовых отношений отдельных категорий
работников.
Один из концептуальных
вопросов общих положений Трудового кодекса
- вопрос о понятии трудового
законодательства. Здесь есть два варианта:
указать, что законодательство о труде
состоит только из законов, среди которых
ведущее место принадлежит Трудовому
кодексу, или придерживаться существующего
понятия трудового законодательства,
которое состоит из федеральных законов и
иных правовых нормативных актов - указов
Президента Российской Федерации,
постановлений Правительства Российской
Федерации и др. Более предпочтительна
позиция узкой трактовки понятия
законодательства о труде, включающего в
себя только законы, среди которых особую
роль играет Трудовой кодекс. Это дает
возможность повысить стабильность законов
в сфере труда, лучше обеспечить их
превалирующее значение перед иными
нормативными правовыми актами,
регулирующими трудовые отношения.
Исходя из нового понятия трудового
законодательства, отсылочные нормы
Трудового кодекса должны содержать отсылку
к законодательству, если имеются в виду
федеральные законы, либо к законам и иным
нормативным правовым актам, если
соответствующие вопросы решаются в
различных правовых нормативных актах, в том
числе законах.
Помимо указанного в
общей части должны быть перечислены
субъекты трудового
