Признание нормативных актов недействительными
Г. ЖИЛИН
Г. Жилин, судья Верховного Суда
РФ, кандидат юридических наук.
В практике
работы судов значительную сложность
представляют гражданские дела о признании
нормативных актов недействительными. Этому
способствуют пробелы в правовом
регулировании и качество самих законов,
определяющих круг нормативных актов,
подлежащих судебному обжалованию, а также
круг субъектов такого обжалования.
В
определенной степени эти недостатки
правового регулирования восполняются в
постановлениях Пленума Верховного Суда
России от 27 апреля 1993 г. N 5 (с последующими
изменениями и дополнениями) "О некоторых
вопросах, возникающих при рассмотрении дел
по заявлениям прокуроров о признании
правовых актов противоречащими закону" и от
21 декабря 1993 г. N 10 (с последующими
изменениями и дополнениями) "О рассмотрении
судами жалоб на неправомерные действия,
нарушающие права и свободы граждан".
Так, с учетом разъяснений, содержащихся в п.
п. 1, 6 названного постановления Пленума от 21
декабря 1993 г., гражданами в порядке
гражданского судопроизводства могут быть
обжалованы любые нормативные акты, кроме
актов, проверка которых законодательством
отнесена к исключительной компетенции
Конституционного Суда РФ.
Такая позиция
Пленума Верховного Суда России полностью
соответствует положениям ст. 46 Конституции
РФ о праве на судебную защиту, а также
положениям Федерального закона "Об
обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан".
Поэтому иные правила, сформулированные в
законодательстве, применяться не должны.
Например, не подлежит применению ст. 239.3 ГПК
РСФСР в части установления запрета на
обжалование нормативных актов, касающихся
обеспечения обороны и государственной
безопасности.
Обращаясь в суд с
заявлением о признании нормативного акта
недействительным, гражданин стремится
защитить прежде всего личные права и
интересы, но их следует понимать достаточно
широко. Решение по таким делам всегда
направлено на защиту не только частного
интереса заявителя, но и публичного
интереса, поскольку нормативный акт
касается неопределенного круга лиц и
рассчитан на многократное применение. От
качества нормативных актов зависит уровень
законности и правопорядка, и в этом также
заключается интерес гражданина,
обратившегося в суд. Такая особенность дел
данной категории не всегда учитывается в
судебной практике.
А. обратился в суд с
жалобой и просил признать
недействительными Законы Санкт -
Петербурга "О резервном фонде бюджета Санкт
- Петербурга" и "О бюджете Санкт - Петербурга
на 1997 год" по мотивам, что они противоречат
федеральному законодательству и нарушают
его права. Судом требования А. были частично
удовлетворены, однако кассационная
инстанция, не оспаривая выводов суда о
незаконности обжалованных актов, решение
отменила и вынесла новое решение, которым в
удовлетворении жалобы отказала. В
обоснование такого решения суд второй
инстанции сослался, что А. не указал, какие
его права и свободы нарушены, а его
утверждение о нарушении обжалованными
законами права участвовать в управлении
делами государства через своего
представителя является надуманным и
необоснованным.
Иными словами,
кассационная инстанция отказала А. в
удовлетворении требований по мотивам
отсутствия у него субъективного права на
предмет спора, что явно не соответствует
публичному характеру спорных отношений.
При рассмотрении дела судом первой
инстанции было установлено, что по предмету
ведения Российской Федерации органами
государственной власти ее субъекта были
приняты законы, в которых вопреки
федеральному законодательству направление
расходования бюджета города, включая его
резервный фонд, отнесено, по существу, к
компетенции отдельных депутатов, не
органов государственной власти в целом.
Такое положение не может не затрагивать
прав и интересов жителей Санкт - Петербурга,
к числу которых относится А. В частности,
это касается и его конституционного права
на участие в управлении делами государства
через выборные органы государственной
власти города, компетенция которых была
нарушена в связи с принятием обжалованных
законов.
С учетом приведенных
обстоятельств Президиум Верховного Суда РФ
кассационное определение отменил и оставил
в силе решение суда первой инстанции.
В
п. 1 названного постановления Пленума
Верховного Суда России от 27 апреля 1993 г.
приведен примерный перечень юридических
актов, классифицированных по субъекту их
принятия, которые могут рассматриваться
судами по заявлениям прокуроров. В перечне
не указаны акты представительных и
исполнительных органов государственной
власти республик в составе РФ, но это вовсе
не означает, что прокуроры не вправе
оспорить их в судебном порядке.
Так,
согласно ст. ст. 1, 4 Федерального закона "О
прокуратуре Российской Федерации"
прокуратура как единая федеральная
централизованная система осуществляет
надзор за исполнением законов и
соблюдением прав и свобод человека и
гражданина на территории всей страны, в том
числе представительными (законодательными)
и исполнительными органами власти всех
субъектов РФ. В случае принятия этими
органами незаконного акта прокурор или его
заместитель в соответствии с их
полномочиями обязаны принять все
необходимые меры для устранения нарушения
требований права, в том числе и путем
обращения в суд с заявлением о признании
такого акта недействительным (ст. ст. 22, 23
Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации").
В ст. 61 Закона РФ
"О краевом, областном Совете народных
депутатов и краевой, областной
администрации" предусмотрено, что решения
Советов и акты администрации должны быть
предварительно опротестованы в сам Совет
или главе администрации. Поэтому в п. 6
названного постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. было
дано разъяснение о праве судьи отказать в
принятии заявления прокурору по мотиву
несоблюдения этого порядка. Однако при
решении этого вопроса в настоящее время
следует учитывать положения более позднего
законодательства.
Прокурор Кемеровской
области обратился в суд с заявлением о
признании недействительным Закона области
"О проведении налоговой амнистии" по мотиву
несоответствия его федеральному
законодательству.
Определением
Кемеровского областного суда заявление
прокурора оставлено без рассмотрения со
ссылкой на п. 1 ст. 221 ГПК РСФСР, поскольку
прокурор предварительно не опротестовал
данный нормативный акт в Законодательное
Собрание области.
Отменяя определение,
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда РФ указала, что согласно ст.
129 Конституции РФ полномочия прокуратуры РФ
определяются федеральным законом. Таким
специальным законом в настоящее время
является Федеральный закон "О прокуратуре
Российской Федерации" (в редакции
Федерального закона от 17 ноября 1995 г.).
Согласно ст. 23 названного Федерального
закона прокурор или его заместитель
приносит протест на противоречащий закону
правовой акт в орган, издавший этот акт,
либо в суд в порядке, предусмотренном
процессуальным законодательством. Ни этот
закон, ни ГПК РСФСР не предусматривают
обязательного предварительного
опротестования прокурором нормативного
акта органа государственной власти
субъекта в этот орган.
Наряду с
гражданами и прокурорами субъектами
оспаривания нормативных актов в суде могут
выступать и организации. Здесь также
возникают определенные трудности.
Так,
в настоящее время нет федерального закона,
который бы содержал прямое указание о праве
организаций обжаловать в суд нормативные
акты органов государственной власти
автономных округов и республик в составе
РФ. В отношении же других субъектов РФ право
организаций на судебное обжалование
нормативных актов их органов
государственной власти вытекает из
положений ст. 60 Закона РФ "О краевом,
областном Совете народных депутатов и
краевой, областной администрации".
Вместе с тем, согласно ч. 4 ст. 5 Конституции
России, во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти все
субъекты РФ между собой равноправны.
Исключение из юрисдикции федеральных судов
дел о признании нормативных актов
государственных органов отдельных
субъектов РФ недействительными по
заявлениям организаций нарушало бы данное
конституционное положение. Противоречило
бы такое исключение и требованиям ст. ст. 3, 4
ГПК РСФСР о праве организаций на судебную
защиту по подведомственному суду делу.
Поэтому суды заняли правильную позицию,
принимая такие дела к своему
рассмотрению.
В ч. 3 ст. 116 ГПК РСФСР
установлена подсудность Верховному Суду РФ
дел об оспаривании нормативных актов
федеральных министерств и ведомств,
касающихся прав и свобод граждан. Однако с
учетом равного права на судебную защиту
граждан и организаций Верховный Суд России
стал принимать к своему производству и
рассматривать такие дела и по заявлениям
организаций. В последующем правильность
такой позиции, по существу, была
подтверждена ст. 23 Федерального
конституционного закона от 17 декабря 1997 г.
"О правительстве Российской Федерации" (в
редакции Федерального конституционного
закона от 31 декабря 1997 г.), предусмотревшей
право на судебное обжалование нормативных
актов Правительства не только для граждан,
но и для организаций.
Возникают в
судебной практике при рассмотрении дел
данной категории и вопросы о критериях
разграничения компетенции между судами
общей юрисдикции и Конституционным Судом
РФ.
Согласно ст. 125 Конституции РФ
Конституционный Суд России по запросам
соответствующих субъектов, в число которых
не входят граждане, организации и
прокуроры, разрешает дела о соответствии
Конституции нормативных актов
федерального уровня и нормативных актов
субъектов РФ. К первой группе относятся
федеральные законы, нормативные акты
Президента РФ, Совета Федерации,
Государственной Думы, Правительства РФ; ко
второй - конституции республик, уставы, а
также законы и иные нормативные акты
субъектов РФ.
Граждане и организации
также могут быть инициаторами разрешения
дела Конституционным Судом РФ путем подачи
ими жалобы на нарушение конституционных
прав граждан законом, который был применен
по конкретному делу.
В соответствии со
ст. 13 Гражданского кодекса РФ нормативный
акт судом может быть признан
недействительным в случаях,
предусмотренных законом. Из федеральных
нормативных актов, проверка
конституционности которых отнесена к
компетенции Конституционного Суда России,
лишь нормативные акты Правительства РФ в
силу ст. 23 Федерального конституционного
закона "О Правительстве Российской
Федерации" могут быть обжалованы в суд.
Поэтому разрешение дел об этом виде
федеральных нормативных актов относится
также и к компетенции суда общей
юрисдикции.
Что касается федеральных
законов, нормативных актов Президента РФ,
Совета Федерации и Государственной Думы, то
проверка их конституционности относится к
исключительной компетенции
Конституционного Суда России.
В отличие
от федеральных все нормативные акты
органов государственной власти субъектов
РФ, включая конституции и уставы, по
инициативе граждан, организаций и
прокуроров могут проверяться судами общей
юрисдикции на предмет их соответствия
нормативным актам более высокой
юридической силы, в том числе и Конституции
РФ.
Правовым основанием для такого
вывода в настоящее время являются
положения ст. ст. 5, 46, 125 Конституции РФ, ст.
ст. 36, 40, 84, 85 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", Федерального закона "Об
обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан",
Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации", Закона РФ "О краевом,
областном Совете народных депутатов и
краевой, областной администрации", главы 24.1
ГПК РСФСР.
Конституционный Суд РФ
разрешает дела о соответствии Конституции
РФ конституций республик, уставов, а также
законов и иных нормативных актов субъектов
РФ лишь в случае обращения в этот суд строго
определенных в законе субъектов, если
заявитель считает указанные нормативные
акты не подлежащими действию из-за их
неконституционности либо подлежащими
действию вопреки официально принятому
решению федеральных органов
государственной власти, высших
государственных органов субъектов РФ или
их должностных лиц об отказе применять и
исполнять их как не соответствующие
Конституции РФ. Основанием к рассмотрению
дела в Конституционном Суде РФ является
обнаружившаяся неопределенность в вопросе
о том, соответствует ли Конституции РФ
нормативный акт. Если же заявитель с
соблюдением правил о подсудности
обращается в суд общей юрисдикции с
требованием о признании соответствующего
нормативного акта недействительным по
мотивам несоответствия его нормативным
актам более высокой юридической силы, у
суда не имеется правовых оснований для
отказа в принятии заявления.
Конституции, уставы, другие законы и иные
нормативные акты субъектов РФ в части
регулирования вопросов, относящихся к
предмету их совместного ведения с
Российской Федерацией и предмету ведения
Российской Федерации, не могут
противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76
Конституции РФ). Это также не всегда
учитывается в судебной практике.
К.
обратилась в суд с жалобой о признании
недействительной ч. 3 ст. 37 Конституции
Республики Алтай, которой было
предусмотрено, что должности главы
республики, председателя правительства и
председателя Государственного Собрания
республики не могут одновременно замещать
лица одной национальности. В обоснование
требования она указала, что данное
положение противоречит Конституции РФ и
Федеральному закону "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
и нарушает избирательные права граждан
республики.
Решением Верховного суда
Республики Алтай в удовлетворении жалобы
было отказано, однако Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда РФ его
отменила и вынесла новое решение, которым
жалобу удовлетворила. Правильность такого
решения кассационной инстанции сомнений не
вызывает.
Согласно ст. 72 Конституции РФ
обеспечение соответствия конституций
республик Конституции РФ и федеральным
законам, защита прав и свобод человека и
гражданина относятся к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов,
поэтому законы и иные нормативные акты
субъектов РФ по этим вопросам не могут
противоречить федеральным законам.
Ограничение избирательных прав граждан по
национальному признаку противоречит
положениям ст. ст. 19, 55 Конституции РФ и ст. 4
Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации",
поэтому соответствующее положение
конституции республики действовать не
должно.
Возник в судебной практике и
вопрос о том, вправе ли субъекты РФ
осуществлять самостоятельное нормативное
регулирование по вопросам, относящимся
согласно Конституции РФ к исключительной
компетенции Российской Федерации, если
договором о разграничении предметов
ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами
