Конституционный суд сохранил независимый нотариат, но чиновники признать это не торопятся
НО ЧИНОВНИКИ ПРИЗНАТЬ ЭТО НЕ ТОРОПЯТСЯ
Г.
ЧЕРЕМНЫХ
Г. Черемных, президент
Московской городской нотариальной палаты,
кандидат юридических
наук.
Конституционный Суд проверил
конституционность отдельных положений
Основ законодательства Российской
Федерации о нотариате (далее - Основы) и
признал их соответствующими Конституции
страны.
Предметом исследования
Конституционного Суда были два вопроса:
соответствует ли Конституции РФ
обязательное членство нотариуса,
занимающегося частной нотариальной
практикой, в нотариальной палате,
установленное ст. ст. 2 и 24 Основ? вправе ли
нотариальная палата осуществлять в
отношении нотариуса организационно -
контрольные функции, т.е. корреспондируют
ли ст. ст. 12, 17 и 34 Основ с Конституцией
страны?
Дело рассматривалось
Конституционным Судом РФ по запросам
Эжвинского районного суда Республики Коми,
администрации Владимирской области и по
жалобе исключенной из состава
Архангельской областной нотариальной
палаты Романовской О.В. В запросах и жалобе
доводы были одни: нотариальная палата - это
общественное объединение и потому членство
в ней должно быть добровольным, а не
обязательным, и она не вправе
контролировать деятельность нотариуса, так
как эту функцию может осуществлять только
орган государственной власти, каковым
палата не является.
Как видим, вопросы
заявителей - исключительно принципиальные,
и от ответа на них Конституционного Суда РФ
зависело, будет ли существовать в России
новый, независимый при принятии
профессиональных решений
частнопрактикующий нотариат или ему
придется прекратить свою деятельность, и
функции нотариусов опять, как это было
семьдесят лет, будет осуществлять чиновник
от юстиции в лице государственного
нотариуса либо иной представитель органов
местной власти.
Дело в том, что
Конституция Российской Федерации не
содержит запрета на передачу государством
части своих функций или конкретной функции
любой организации. Необходимо лишь, чтобы
государство в состоянии было обеспечить
выполнение этой функции необходимыми
материальными ресурсами и действенным
контролем. И такая система в стране
распространена довольно широко. Это
различные фонды, профсоюзы, судейское
сообщество, творческие союзы, адвокатура,
нотариат и т.д.
На частнопрактикующих
нотариусов, объединенных в нотариальные
палаты, государство возложило Основами
свою публично - правовую функцию по защите
прав и законных интересов граждан и
юридических лиц при совершении
нотариальных действий от имени Российской
Федерации. При этом оно гарантировало
доказательственную силу и публичное
признание нотариально оформленных
документов, передало нотариусу
государственную пошлину в целях
финансового и хозяйственного обеспечения
его профессиональной деятельности,
специальным законом (Основами) определило
его организационно - правовую структуру,
формы и пределы государственного
контроля.
Если по каким-либо причинам
этот контроль становится неэффективным,
государство оказывается перед
необходимостью переданную свою функцию
(или функции) отозвать, естественно,
прекратив финансирование ее выполнения.
Конституционность такой передачи
государством своих функций,
негосударственному органу теперь
подтверждена Конституционным Судом РФ, и
это очень важно, так как данный вопрос
трактовался далеко не однозначно.
"Наделение государством нотариальных палат
в соответствии с законом, каковым являются
Основы, отдельными управленческими и
контрольными полномочиями в целях
обеспечения в нотариальной деятельности
гарантий прав и свобод граждан не
противоречит, - говорится в постановлении
Конституционного Суда РФ, - Конституции
Российской Федерации. Ее ст. ст. 45 (ч. 1) и 48 (ч.
1), закрепляя обязанность государства
гарантировать защиту прав и свобод, в том
числе права на получение квалифицированной
юридической помощи, не связывают
законодателя в выборе путей выполнения
указанной обязанности".
Теперь
представим себе ситуацию. В Москве свыше 600
нотариусов. Эта численность позволяет в
соответствии с законодательством об
общественных объединениях создать двести с
лишним "нотариальных палат". По положениям
об экзаменационной и конкурсной комиссиях
они формируются из сотрудников Управления
юстиции и представителей палат.
Спрашивается: что это будут за комиссии? И
как государству контролировать
деятельность таких палат и нотариусов,
которые при добровольном членстве могут
входить, а могут и не входить в палату? Где
искать такого нотариуса, имеющего, как
говорится, "на руках" печать с гербом
государства и какие меры воздействия можно
к нему применить в случае нарушения им
закона?
Конечно, при таком положении
контроль государства за нотариусами
невозможен, и такой "нотариат" не имеет
права на существование. Думаю,
Конституционный Суд РФ, глубоко
проанализировав Основы законодательства
Российской Федерации о нотариате и
проверив обжалуемые положения на
соответствие Конституции РФ, учел и это.
В своем Постановлении Конституционный Суд
РФ, в частности, указал, что "осуществление
нотариальных функций от имени государства
предопределяет публично - правовой статус
нотариусов и обусловливает необходимость
организации государством эффективного
контроля за их деятельностью", для чего
"Основами законодательства Российской
Федерации о нотариате предусматривается
создание нотариальных палат" как
единственной формы построения
частнопрактикующего нотариата.
В
Постановлении Конституционного Суда РФ
подтверждаются, и это не менее важно,
правовой статус палат и обязательность
членства нотариусов в палате. Нотариальная
палата - не общественное объединение, а
"некоммерческая организация,
представляющая собой профессиональное
объединение, основанное на обязательном
членстве нотариусов, занимающихся частной
практикой, и организующая работу на
принципах самоуправления в соответствии с
федеральным законодательством,
законодательством субъекта Российской
Федерации и своим уставом".
"Публично -
правовое предназначение нотариальных
палат, - отмечается в Постановлении, -
проявляется прежде всего в том, что они
осуществляют контроль за исполнением
нотариусами, занимающимися частной
практикой, своих профессиональных
обязанностей, а также обращаются в суд с
ходатайствами или представлениями о
лишении их права нотариальной деятельности
за нарушение законодательства".
Контрольные полномочия нотариальных палат,
подчеркнул Конституционный Суд РФ, не
исключают существование и иного
государственного контроля за
деятельностью как нотариусов, так и самих
нотариальных палат. Это органы юстиции,
прокуратуры, государственной статистики,
налоговые органы и, наконец, суды. Кроме
того, такой контроль могут осуществлять и
граждане, юридические лица, которые в
судебном порядке вправе защитить свои
интересы.
Реализация нотариальной
палатой этих полномочий обусловливает
обязательность членства в ней нотариусов,
занимающихся частной практикой. В свою
очередь обязательность членства является
условием их профессиональной деятельности,
установленным законодателем. Именно в силу
публичного предназначения нотариальных
палат, говорится в Постановлении
Конституционного Суда РФ, для их
организации неприемлем принцип
добровольности, характерный для членства в
других объединениях, которые создаются
исключительно на основе общности интересов
граждан (ст. 30 Конституции РФ, ст. 117 ГК РФ, ч. 1
ст. 3 Федерального закона об общественных
объединениях).
Четкий, однозначный
ответ дал Конституционный Суд РФ и
создателям "параллельных" палат -
общественных объединений с незаконным
наделением их организационно -
контрольными функциями. "Членство в
нотариальной палате не препятствует
нотариусам участвовать в создании
общественных объединений,
профессиональных союзов, основанных на
принципе добровольности, - сказано в
постановлении, - однако такие объединения
не вправе осуществлять установленные
Основами для нотариальных палат властные
организационно - контрольные
полномочия".
В настоящее время в Москве,
Мурманской и Томской областях, Республике
Коми, Ханты - Мансийском округе
зарегистрированы "параллельные"
нотариальные палаты - как общественные
объединения с добровольным членством, но
наделенные организационно - контрольными
полномочиями. Такие поползновения были в
некоторых других субъектах Федерации.
Конституционный Суд РФ своим
постановлением однозначно признал такие
действия органов юстиции названных
регионов незаконными.
Казалось бы,
вопрос закрыт и управления юстиции должны
были привести уставы "параллельщиков" в
соответствие с решением Конституционного
Суда, т.е. исключить из тех уставов властные
организационно - контрольные полномочия. Но
нет - уже после решения Конституционного
Суда Управление юстиции г. Москвы, напротив,
вызывающе повысило статус московских
"параллельщиков" от общественного
объединения до некоммерческой
профессиональной организации, и сохранив
им старые властные полномочия, и наделив их
новым правом обязательного членства. Не
смутило руководителей юстиции г. Москвы и
то, что при этом они снова нарушили закон, в
частности, Закон "Об общественных
объединениях", согласно которому
общественное объединение не может быть
преобразовано в некоммерческую
профессиональную организацию, каковой
является нотариальная палата. По-прежнему
действуют незаконные вторые палаты и в
вышеуказанных субъектах Федерации.
Ситуация тревожная - органы
государственной власти, уполномоченные
контролировать соблюдение
законодательства о нотариате, сами на
протяжении уже ряда лет попирают закон, о
чем неоднократно говорилось в средствах
массовой информации.
Конечно, вопрос, а
сколько должно быть нотариальных палат в
субъекте Федерации, не был предметом
рассмотрения Конституционного Суда РФ. Но в
этом не было и нет необходимости. Ответ дан
в самих Основах. Обязательное членство
нотариуса в нотариальной палате,
собственно, и означает функционирование в
субъекте Федерации единой нотариальной
палаты. Это вытекает из целого ряда статей
Основ, регламентирующих совместное
регулирование деятельности нотариуса со
стороны органа юстиции и нотариальной
палаты. Не возникает же вопрос, сколько
может быть в крае, области управлений
юстиции. И тем не менее специально для
некоторых руководителей юстиции, упрямо не
желающих воспринять очевидное,
Конституционный Суд РФ в своем
Постановлении указал: "С момента наделения
в определенном законом порядке
полномочиями по осуществлению частной
нотариальной деятельности нотариус в силу
закона становится членом соответствующей
нотариальной палаты как профессионального
объединения, на которое государство
возлагает ответственность за обеспечение
надлежащего качества нотариальных
действий". Нотариус не пишет заявление о
приеме в палату, у него нет выбора - при
назначении на должность он автоматически
становится членом единственной в субъекте
Федерации палаты, поскольку другую просто
некому создать, она объективно не может
быть создана. Ежели ее создают нотариусы,
вышедшие из палаты, то они тем самым
нарушают требование об обязательном
членстве и, как сказано в Постановлении
Конституционного Суда РФ, это является
основанием прекращения судом их
нотариальной деятельности.
Вот это
разъяснение Конституционного Суда РФ и
нужно использовать, чтобы через суд обязать
не только руководителей юстиции, но и
нотариусов, создающих различные "палаты",
соблюдать требования закона. Одновременно
нужно ставить вопрос и об ответственности
таких руководителей от юстиции -
Конституция Российской Федерации
обязывает быть законопослушным не только
гражданина, но и представителя органа
власти, и никому не позволено толковать и
поворачивать закон так, как ему выгодно.
И, как итог, Конституционный Суд Российской
Федерации постановил считать обязательное
членство в нотариальной палате нотариусов,
занимающихся частной практикой, как
условие их профессиональной деятельности,
связанной с осуществлением публичных
(государственных) функций, а также
полномочия нотариальной палаты по
организации деятельности нотариата, в том
числе по учреждению и ликвидации должности
нотариуса, определению числа должностей в
нотариальном округе и осуществлению
контроля за исполнением нотариусами,
занимающимися частной практикой,
профессиональных обязанностей, в полной
мере соответствующими Конституции
Российской Федерации.
В целом же
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации не только сохраняет
независимый нотариат в России, о чем
говорилось выше, но и будет способствовать
его развитию как института превентивного,
предупредительного правосудия и
нормальной работе по защите прав и законных
интересов
граждан.
------------------------------------------------------------------
ССЫЛКИ
НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята
всенародным голосованием 12.12.1993)
"ОСНОВЫ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О
НОТАРИАТЕ"
(утв. ВС РФ 11.02.1993 N
4462-1)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N
51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 19.05.1995 N 82-ФЗ
"ОБ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ"
(принят
ГД ФС РФ 14.04.1995)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 N 15-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ
2, 12, 17, 24 И
34 ОСНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ О
НОТАРИАТЕ"
Российская
юстиция, N 7, 1998
