Правовое регулирование государственной службы
Российской Федерации среди
государственных служащих, убедительно
показывают, что неудовлетворенность своим
материальным положением является главной
причиной, негативно влияющей не только на
прочность их правового статуса, но и на весь
институт государственной службы <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Аналитический отчет по результатам
социологического опроса сотрудников
Аппарата Государственной Думы. М.: РАГС, 1995.
С. 8.
В соответствии с ч. 2 ст. 29
Федерального закона "Об основах
государственной службы Российской
Федерации" Правительство должно было к 1
января 1996 года представить в
Государственную Думу проект Федерального
закона "О денежном содержании федеральных
государственных служащих". Однако до
настоящего времени указанный законопроект
в нижнюю палату не внесен. И это при том, что
отсутствие отлаженной системы
материального вознаграждения
государственных служащих не способствует
укреплению их правового статуса, негативно
сказывается на проведении всей реформы
государственной службы.
До недавнего
времени складывалась тревожная ситуация с
заработной платой у федеральных
государственных служащих, особенно у
работающих в центральных аппаратах
федеральных органов исполнительной власти.
Развилась диспропорция в суммарных
размерах денежного содержания федеральных
государственных служащих и
государственных служащих субъектов
Федерации. По данным Министерства труда и
социального развития Российской Федерации,
в 1996 г. средняя заработная плата
государственных служащих федеральных
органов исполнительной власти составляла
1047 тыс. руб. По-другому обстояло дело на
региональном уровне. Так, для
государственных служащих Москвы
аналогичный показатель денежного
содержания составлял 2518 тыс. руб., Санкт -
Петербурга - 1777 тыс. руб., Нижегородской
области - 1383 тыс. руб. <*>.
--------------------------------
<*> См.: О кадровом
обеспечении федеральных органов
исполнительной власти. Доклад Министерства
труда и социального развития России. М., 1997.
С. 6 - 7. Здесь и далее денежные суммы даются
без учета деноминации. - Авт.
В
соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона денежное
содержание государственных служащих
состоит из должностного оклада, надбавок к
должностному окладу за квалификационный
разряд, особые условия государственной
службы, выслугу лет, а также премий по
результатам работы.
Материальное
обеспечение государственных служащих
является важнейшей составляющей их
правового статуса. Традиционно нормативные
акты, которые его определяли, носили гриф
"для служебного пользования" и широкой
огласке не придавались. Поэтому ставки
должностных окладов, система и размеры
персональных надбавок к ним, а значит, общий
размер денежного содержания
государственных служащих оставались
неизвестными широкому кругу лиц, что
исключало какой-либо общественный
контроль.
Впервые попытка именно
законодательного регулирования вопросов
денежного содержания государственных
служащих в постсоветский период была
предпринята в субъектах Федерации.
Достаточно назвать Закон Самарской области
"О денежном содержании государственных
служащих Самарской области" от 7 июня 1996
года N 9-ГД или Закон "О денежном содержании
государственных служащих в Новосибирской
области" от 23 декабря 1996 года N 52-ОЗ. В
Новосибирской области (ст. 2 Закона),
например, минимальный размер должностного
оклада государственного служащего
определяется по младшей государственной
должности "специалист" исходя из величины
прожиточного минимума по области.
Закрепляется разница размеров должностных
окладов между предыдущей и последующей
государственными должностями областной
государственной службы, которая не может
быть менее пяти и более десяти процентов.
Однако на федеральном уровне принятие
законодательного акта о денежном
содержании федеральных государственных
служащих продолжает затягиваться, что
объективно не способствует укреплению их
правового статуса, негативно воздействует
на деятельность всего государственного
аппарата.
Несколько улучшит ситуацию
реформирование системы денежного
содержания федеральных государственных
служащих после Указа Президента Российской
Федерации "О денежном содержании
федеральных государственных служащих" от 9
апреля 1997 года N 310 <*>. Подобный
нормативный правовой акт принят впервые в
практике отечественной государственной
службы. Его особенность состоит в том, что
он имеет комплексный характер, не снабжен
грифом "для служебного пользования" (хотя на
1 января 1998 года он официально не
опубликован), определяет базовые ставки
должностных окладов федеральных
государственных служащих, а также размеры
тех видов персональных надбавок, которые
предусмотрены законом.
--------------------------------
<*> См.: Ваше право.
1997, N 8.
Базовые ставки должностных окладов
существенно возросли и теперь не являются
строго фиксированными. Устанавливаются их
верхний и нижний пределы. Например, оклад по
должности консультанта в Аппарате
Государственной Думы (группа ведущих
государственных должностей
государственной службы) установлен в
размере 1600 - 1700 тыс. руб. (ранее базовая
ставка по указанной должности составляла
637,5 тыс. руб.). Правда, произошла
корректировка размера ставок персональных
надбавок, которые устанавливались в
процентном отношении к размеру ставки
должностного оклада. Ежемесячная надбавка
за особые условия государственной службы
установлена в размере до 20% должностного
оклада (ранее она могла доходить до 50%).
Несколько изменились размер и порядок
назначения ежемесячной надбавки на выслугу
лет. Она может составлять до 30% ставки
должностного оклада в зависимости от стажа
государственной службы. Впервые назначение
указанной надбавки ставится в зависимость
от наличия у государственного служащего
специального, а не общего стажа. Ранее
размер надбавки, установленный Указом
Президента Российской Федерации "О мерах по
усилению социальной защищенности
работников центральных органов
федеральной исполнительной власти и
повышению их профессионального уровня" от 5
мая 1993 года N 598 <*>, составлял 40% в
зависимости от стажа работы. Данная
неточность формулировки позволяла
выплачивать надбавку за выслугу лет без
учета наличия у государственного служащего
специального стажа - стажа государственной
службы, что само по себе противоречит
смыслу и назначению этой надбавки,
призванной закреплять кадры, стимулировать
и поощрять долголетнюю службу. Теперь это
противоречие в основном устранено, что
делает возможным экономить денежные
средства и в полной мере стимулировать лишь
кадровых чиновников. Вместе с тем в
соответствии с п. 4 приложения к Указу
Президента Российской Федерации от 3
сентября 1997 года N 982 <**>, в котором
определены периоды работы (службы), дающие
право на установление ежемесячной надбавки
к должностному окладу за выслугу лет,
руководитель федерального органа
государственной власти получил право по
своему усмотрению включать иные периоды
работы (службы) чиновника в стаж, дающий
право на эту надбавку. В качестве
специального стажа могут быть признаны
иные периоды работы (службы), опыт и знания
по которым необходимы для выполнения
государственным служащим должностных
обязанностей по замещаемой должности. Как
видно, формулировка Указа довольно
расплывчата. Поэтому нетрудно представить,
к каким злоупотреблениям может привести
указанное право, которое предоставлено
руководителю. Видимо, следует внести в
соответствующий президентский Указ
некоторые уточнения, ограничивающие
свободу усмотрения руководителя.
--------------------------------
<*> См.: САПП. 1993, N 19.
Ст. 1685.
<**> См.: Российская газета. 1997, 9
сент.
Определена величина надбавки за
квалификационный разряд, которая
выражается в фиксированной сумме. Ее
размеры колеблются в пределах от 200 тыс. руб.
(референт государственной службы III класса)
до 800 тыс. руб. (действительный
государственный советник Российской
Федерации I класса).
Указ Президента
Российской Федерации от 9 апреля 1997 года N 310
вступил в силу с 1 апреля 1997 года. Однако,
несмотря на огромную важность реформы
системы материального обеспечения
федеральных государственных служащих для
укрепления их правового статуса,
приходится констатировать, что ее
реализация основательно затянулась.
Реальные выплаты государственным служащим
денежного содержания с учетом новых ставок
должностных окладов стали производиться
только начиная с 1 сентября 1997 года после
выделения Правительством Российской
Федерации соответствующих бюджетных
средств на эти цели в 1997 г. - 261370 млн. руб.
(распоряжение Правительства Российской
Федерации от 18 августа 1997 года N 1165-р).
Рассмотренные особенности и проблемы
укрепления правового статуса российских
государственных служащих позволяют
сделать некоторые общие выводы о путях его
дальнейшего развития.
Правовой статус
российских государственных служащих до
настоящего времени окончательно не
закреплен, его контур очерчен пока лишь в
общих чертах. Поэтому очевидно, что
требуются его существенные уточнения. Хотя
эти уточнения продолжают непрерывно
вноситься, приходится признать, что данному
процессу недостает системности. Кроме того,
очень часто он находится в зависимости от
политической конъюнктуры, что вряд ли
способствует как укреплению правового
статуса государственного служащего, так и
росту авторитета в обществе самой
государственной службы. Ключом к решению
этой проблемы могла бы стать кодификация
законодательства о государственной службе.
Данный процесс уже начался, правда, пока
только на региональном уровне.
Кодифицированные законодательные акты о
государственной службе уже приняты в
Иркутской и Сахалинской областях,
Хабаровском крае.
Серьезной проблемой
является разрыв между нормативно
закрепленным и фактически существующим
правовым статусом государственных
служащих. Продолжает сохраняться
значительное число прав государственных
служащих, которые хотя и закреплены
нормативно, но не могут быть ими
реализованы (например, право
государственного служащего на продвижение
по службе, право на участие в конкурсе на
замещение вакантной государственной
должности и другие). Наличие у чиновника
нормативно закрепленных, но реально не
обеспеченных прав ослабляет его правовой
статус.
Имеют место существенные
различия в правовом статусе федеральных
государственных служащих и
государственных служащих субъектов
Федерации. При этом положение складывается
явно не в пользу первых. Особенно это
заметно в области социальных гарантий для
чиновников. Сегодня государственные
служащие российских регионов уже имеют, и
часто весьма обширные и вполне реальные,
льготы (бесплатный проезд в общественном
транспорте, скидки по оплате за квартиру и
коммунальные услуги и другие). Кроме того,
правовой статус федеральных
государственных служащих пока в большей
степени регулируется подзаконными
нормативными правовыми актами, тогда как в
субъектах Федерации это сделано, в
основном, специальными законами. Поэтому
есть все основания считать правовой статус
государственных служащих субъектов
Российской Федерации более прочным по
сравнению со статусом федеральных
государственных служащих.
Правовой
статус государственных служащих как на
федеральном уровне, так и на уровне
субъектов Федерации нуждается в дальнейшем
уточнении и упрочении, что позволит сделать
государственную службу надежным
инструментом проведения реформ, от которых
зависит будущее России.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята
всенародным голосованием 12.12.1993)
"КОДЕКС
ЗАКОНОВ О ТРУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(утв. ВС РСФСР 09.12.1971)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
31.07.1995 N 119-ФЗ
"ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД
ФС РФ 05.07.1995)
УКАЗ Президента РФ от 04.04.1992 N
361
"О БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ В СИСТЕМЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ"
УКАЗ Президента
РФ от 05.05.1993 N 598
"О МЕРАХ ПО УСИЛЕНИЮ
СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИЩЕННОСТИ РАБОТНИКОВ
ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ПОВЫШЕНИЮ
ИХ
ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ"
УКАЗ
Президента РФ от 22.12.1993 N 2267
"ОБ
УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ФЕДЕРАЛЬНОЙ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ"
УКАЗ Президента
РФ от 06.06.1996 N 810
"О МЕРАХ ПО УКРЕПЛЕНИЮ
ДИСЦИПЛИНЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ"
ПОСЛАНИЕ Президента РФ
Федеральному Собранию от 06.03.1997
"ПОРЯДОК
ВО ВЛАСТИ - ПОРЯДОК В СТРАНЕ (О ПОЛОЖЕНИИ В
СТРАНЕ И
ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ
ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)"
УКАЗ
Президента РФ от 03.04.1997 N 278
"О
ПЕРВООЧЕРЕДНЫХ МЕРАХ ПО РЕАЛИЗАЦИИ
ПОСЛАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ "ПОРЯДОК
ВО ВЛАСТИ -
ПОРЯДОК В СТРАНЕ. (О
ПОЛОЖЕНИИ В СТРАНЕ И ОСНОВНЫХ
НАПРАВЛЕНИЯХ
ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ)"
УКАЗ Президента РФ от 03.04.1997 N
289
"ВОПРОСЫ ИЗДАТЕЛЬСТВА "ЮРИДИЧЕСКАЯ
ЛИТЕРАТУРА" АДМИНИСТРАЦИИ
ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
УКАЗ Президента РФ
от 09.04.1997 N 310
"О ДЕНЕЖНОМ СОДЕРЖАНИИ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
СЛУЖАЩИХ"
РАСПОРЯЖЕНИЕ Президента РФ от
09.04.1997 N 117-рп
"ОБ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОМ
ЦЕНТРЕ ЧАСТНОГО ПРАВА"
УКАЗ Президента РФ
от 15.05.1997 N 484
"О ПРЕДСТАВЛЕНИИ ЛИЦАМИ,
ЗАМЕЩАЮЩИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОЛЖНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, И ЛИЦАМИ,
ЗАМЕЩАЮЩИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ
ДОЛЖНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И ДОЛЖНОСТИ В
ОРГАНАХ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ,
СВЕДЕНИЙ О ДОХОДАХ И ИМУЩЕСТВЕ"
УКАЗ
Президента РФ от 03.09.1997 N 982
"О ПЕРИОДАХ
РАБОТЫ (СЛУЖБЫ), ВКЛЮЧАЕМЫХ В СТАЖ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ, ДАЮЩИЙ ПРАВО
НА
УСТАНОВЛЕНИЕ ЕЖЕМЕСЯЧНОЙ НАДБАВКИ К
ДОЛЖНОСТНОМУ ОКЛАДУ ЗА ВЫСЛУГУ
ЛЕТ"
РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от
19.04.1997 N 537-р
<О ДОПУЩЕННЫХ НАРУШЕНИЯХ
УСТАНОВЛЕННЫХ ЗАКОНОМ СРОКОВ ПОДГОТОВКИ
ОТВЕТА НА ТРЕБОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО
СУДА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ>
РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства
РФ от 18.08.1997 N 1165-р
"УСТАВ ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(утв. Решением
областного Собрания депутатов от
01.12.1994)
ЗАКОН Свердловской области от
05.12.1994 N 13-ОЗ
"ОБ УСТАВЕ СВЕРДЛОВСКОЙ
ОБЛАСТИ"
(принят Свердловской областной
думой 25.11.1994)
ЗАКОН Курганской области от
16.12.1994 N 1
"УСТАВ КУРГАНСКОЙ
ОБЛАСТИ"
УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН)
САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
(принят
Саратовской областной Думой 05.04.1995)
"УСТАВ
ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ"
(принят
14.09.1995)
ЗАКОН Республики Саха (Якутия) от
26.03.1993 N 1417-XII
"О ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЕ"
ЗАКОН РТ от 08.02.1994 N 2101-XII
"О
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ"
ЗАКОН Республики
Бурятия от 12.04.1994 N 435-XII
"О
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ"
(принят
Верховным Советом РБ 12.04.1994)
ЗАКОН
Республики Марий Эл
