Правовое регулирование государственной службы
получать какое-либо вознаграждение за
осуществление должностных обязанностей,
помимо должностного оклада и
предусмотренных законодательством премий,
надбавок, ценных подарков, компенсаций и
пособий. В ст. 73 Устава Вологодской области
<*> полностью воспроизводятся
ограничения, связанные с государственной
службой, которые предусмотрены в п. 1 ст. 11
Федерального закона "Об основах
государственной службы Российской
Федерации".
--------------------------------
<*>
См.: Уставы краев, областей, городов
федерального значения, автономной области,
автономных округов Российской Федерации.
Вып. 1. М., 1995. С. 271; Вып. 3. М., 1997. С.
71.
Серьезные новеллы в правовой статус
федеральных государственных служащих были
внесены Указом Президента Российской
Федерации "О предоставлении лицами,
замещающими государственные должности
Российской Федерации, и лицами, замещающими
государственные должности государственной
службы и должности в органах местного
самоуправления, сведений о доходах и
имуществе" от 15 мая 1997 года N 484 <*>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1997, N 20.
Ст. 2239; Российская газета. 1998, 10
марта.
Попытки ввести для российских
чиновников обязанность декларировать свои
доходы и предоставлять сведения об
имуществе предпринимались и в прошлом.
Достаточно упомянуть Указ Президента
Российской Федерации "О борьбе с коррупцией
в системе государственной службы" от 4
апреля 1992 года N 361 <*>. Однако ожидаемого
эффекта эти мероприятия не принесли, и
коррупция продолжает оставаться острейшей
проблемой российского государственного
аппарата.
--------------------------------
<*>
См.: Ведомости РФ. 1992, N 17. Ст. 923.
Серьезным
шагом в деле наведения порядка в этой сфере
можно считать положения п. 7 Указа
Президента Российской Федерации от 15 мая 1997
года N 484, где лицам, замещающим
государственные должности Российской
Федерации, а также государственным
служащим, замещающим федеральные
государственные должности государственной
службы, назначение на которые и
освобождение от которых осуществляют
Президент или Правительство России,
рекомендовано предоставлять не только
сведения о своих личных доходах, но и
сведения о доходах и имуществе супругов,
детей и иных членов семьи в сроки и по
формам справок и деклараций, утвержденных
данным президентским Указом.
Хотя
подобные положения носят рекомендательный
характер и адресованы лицам, занимающим
политические государственные должности, а
также верхушке чиновничества, они,
несомненно, должны оказать определенное
оздоровляющее воздействие на всю
российскую бюрократию как федерального
уровня, так и в субъектах Федерации.
Правовая природа ограничений и их сущность
вполне очевидны и состоят главным образом в
том, чтобы не допустить со стороны
государственных служащих злоупотреблений
служебным положением, предотвратить
возможную коллизию частного интереса
служащего как отдельного человека и
публичного интереса всего общества,
выразителем которого является
государство.
Анализ ограничений,
налагаемых на государственных служащих,
позволяет сделать вывод о том, что они
выступают в качестве превентивного
средства против возможных, в первую
очередь, корыстных злоупотреблений со
стороны государственных служащих.
Ограничения имеют своей целью обеспечить
высокий моральный облик государственного
служащего и свободу его действий в пределах
должностных полномочий <*>.
--------------------------------
<*> См.: Овсянко Д.М.
Государственная служба Российской
Федерации. М.: Юристъ. 1996. С. 90.
Однако
приходится признать, что существующая
система правоограничений весьма
несовершенна и лишена гибкости. Все
правоограничения носят абсолютный
характер. При этом совершенно не
учитывается должностное положение
государственного служащего. Имеет место
парадоксальная ситуация, при которой на
чиновников, замещающих диаметрально
противоположные должности в служебной
иерархии, например первого заместителя
федерального министра и специалиста II
категории в федеральном министерстве,
распространяются одни и те же
ограничения.
Видимо, целесообразно
провести и нормативно закрепить
дифференциацию правоограничений,
налагаемых на государственных служащих.
Все правоограничения должны быть разделены
на абсолютные и относительные. Абсолютные
носят общий характер и в равной мере
распространяются на всех государственных
служащих. Например, запрет быть депутатом
законодательного (представительного)
органа соответствующего уровня должен быть
абсолютным, поскольку он вытекает из
закрепленного в ст. 10 Конституции РФ
принципа разделения властей. Относительные
ограничения должны распространяться не на
всех государственных служащих. Их
наложение должно ставиться в зависимость
от той государственной должности, которую
занимает служащий. При этом представляется
целесообразным исходить из формулы: чем
выше должность, тем больше
правоограничений у лица, которое ее
замещает.
Существенной особенностью
правового статуса государственных
служащих является то, что в некоторых
субъектах Федерации закреплено принятие
гражданином присяги при поступлении на
государственную службу. В настоящее время
присяга предусмотрена в норме п. 3 ст. 80
Устава Свердловской области, в законах о
государственной службе трех республик
(Марий Эл - ст. 19, Саха (Якутии) - ст. 19,
Татарстана - ст. 19) и двух областей
(Иркутской - ч. 1 ст. 68 и Омской - ч. 1 ст. 24)
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Собрание законодательства Республики
Марий Эл. 1995, N 2. Ст. 176. Сборник законов
Республики Саха (Якутия) за 1993 год. Якутск,
1993; Известия Татарстана. 1994, 26 ап.; Ведомости
Законодательного собрания Иркутской
области. Вып. 16. Иркутск, 1995; Ведомости
Законодательного собрания Омской области.
1996, сентябрь, N 3. Ст. 263.
Например, в
Иркутской области гражданин, впервые
назначенный на областную государственную
должность областной государственной
службы, приносит присягу следующего
содержания: "Поступая на областную
государственную службу, торжественно
клянусь добросовестно исполнять
должностные обязанности, защищать интересы
населения области, уважать и охранять права
и свободы человека, соблюдать Конституцию
Российской Федерации и федеральные законы,
Устав и законы Иркутской области".
Идея
принятия гражданином присяги при
поступлении на государственную службу
заслуживает внимания и поддержки. Присяга
должна стать необходимым условием
вступления лица в государственно -
служебные отношения. Видимо, следует
закрепить в Федеральном законе "Об основах
государственной службы Российской
Федерации" соответствующие положения,
касающиеся принятия государственными
служащими единой общероссийской присяги на
верность Конституции РФ. Присяга
подчеркивает особый характер
взаимоотношений между государством и
государственным служащим, которые носят
публично - правовой характер. Они не могут и
не должны отождествляться с трудовыми
отношениями между работником и
работодателем, имеющими частноправовой
характер, как это традиционно, еще с
советских времен, продолжает прочно
сохраняться в России. Присяга призвана
закрепить отношения долга и верности,
которые связывают чиновника и государство,
поскольку государственный служащий должен
заботиться о благе общества и отстаивать в
своей деятельности общественный, а не
частный интерес. Кроме того, присяга
становится дополнительным фактором,
укрепляющим правовой статус
государственных служащих. Это тем более
важно, что стабильность положения
российских чиновников в условиях частых
"перекроек" государственного аппарата,
регулярно происходящих в последние годы,
остается крайне низкой.
Важнейшей
характеристикой правового статуса
государственных служащих являются вопросы,
связанные с их ответственностью.
Российские чиновники могут привлекаться к
различным видам юридической
ответственности - уголовной, гражданско -
правовой, административной, материальной,
дисциплинарной. Дисциплинарная
ответственность является специфическим
видом юридической ответственности, к
которой привлекаются государственные
служащие, а значит, представляет
значительный интерес для выявления
особенностей их правового статуса.
Основанием для привлечения
государственного служащего к
дисциплинарной ответственности является
совершение им должностного проступка, под
которым согласно п. 1 ст. 14 Федерального
закона "Об основах государственной службы
Российской Федерации" понимается
"неисполнение или не надлежащее исполнение
государственным служащим возложенных на
него обязанностей".
Федеральный закон
"Об основах государственной службы
Российской Федерации" (п. 1 ст. 14)
предусматривает следующие виды
дисциплинарных взысканий, которые могут
налагаться на государственных служащих:
замечание, выговор, строгий выговор,
предупреждение о неполном служебном
соответствии, увольнение. Право налагать
дисциплинарные взыскания предоставлено
органу или руководителю, имеющим право
назначать служащего на государственную
должность государственной службы.
Предусмотрено, что порядок наложения и
обжалования дисциплинарных взысканий
устанавливается федеральным законом.
Однако этот закон до настоящего времени не
принят. Привлечение государственных
служащих к дисциплинарной ответственности
в основном продолжает регулироваться
нормами трудового законодательства (ст. 136 и
137 КЗоТ Российской Федерации), что явно не
согласуется с реально складывающимся
административно - правовым статусом
государственных служащих, который
постепенно утверждается в России.
Отдельные положения о дисциплинарной
ответственности государственных служащих
регулируются также Указом Президента
Российской Федерации "О мерах по укреплению
дисциплины в системе государственной
службы" от 6 июня 1996 года N 810 <*>. Правда,
законность и обоснованность некоторых его
положений вызывают серьезные сомнения.
Например, Указ вводит и такие виды
дисциплинарных взысканий, которые не
предусмотрены Федеральным законом "Об
основах государственной службы Российской
Федерации". Это направление на внеочередную
переаттестацию, понижение в должности и
лишение квалификационного разряда.
Предусматривается даже возможность
привлекать к дисциплинарной
ответственности, вплоть до освобождения от
занимаемой должности, избранных глав
исполнительной власти субъектов Федерации.
При этом в расчет не принимается то
обстоятельство, что данные лица занимают
государственные должности категории "А", и,
стало быть, по закону на государственной
службе не состоят. Вполне очевидно, что
нормы Указа нуждаются в скорейшей и весьма
серьезной корректировке.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1996, N 24.
Ст. 2868.
Также не будет лишним отметить, что
в практике отечественной государственной
службы как на федеральном уровне, так и в
законодательстве субъектов Федерации
нормативно закреплены или фактически
налагаются некоторые иные виды
дисциплинарных взысканий. В п. 3 Указа
Президента Республики Бурятия "О мерах по
укреплению системы государственной и
муниципальной службы" от 24 сентября 1996 года
N 339 <*> назван такой вид дисциплинарного
взыскания, как лишение дополнительного
оплачиваемого отпуска, предусмотренного п.
2 ст. 22 Закона Республики Бурятия "О
государственной службе" <**>. Как видно,
имеет место ситуация, когда подзаконным
актом фактически корректируются нормы
закона.
--------------------------------
<*> См.:
Бурятия. 1996, 4 окт.
<**> См.: Ведомости
Народного Хурала Республики Бурятия. 1996, N
11.
Имеются особенности и в наложении
дисциплинарных взысканий. Закон Орловской
области "О государственной службе
Орловской области" от 8 января 1997 года N 20-ОЗ
<*> (ст. 35) предусматривает ведение
карточки учета дисциплинарных взысканий, в
которой отражается их наложение. Карточка
хранится в личном деле государственного
служащего. Примеры из регионального
законодательства, где предприняты попытки
самостоятельно регулировать самые
различные вопросы дисциплинарной
ответственности государственных служащих,
можно было бы продолжить, и это при том, что
в соответствии с ч. 3 ст. 14 порядок
применения и обжалования дисциплинарных
взысканий устанавливается исключительно
федеральным законом.
--------------------------------
<*> См.: Орловская
правда. 1997, 14 янв.
Кроме того, в практике
российской государственной службы
известны случаи применения в неявной форме
таких видов дисциплинарных взысканий,
которые вообще нормативно не закреплены.
Например, распоряжением Правительства
Российской Федерации от 19 апреля 1997 года N
537-р <*> за неисполнение поручения
отдельным государственным служащим было
"поставлено на вид". Очевидно, что подобная
формулировка содержит негативную оценку
деятельности государственных служащих и
фактически констатирует их
неудовлетворительную работу, поэтому
вполне может расцениваться как
дисциплинарное взыскание. Однако такой вид
дисциплинарного взыскания в
законодательстве отсутствует.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1997, N 17.
Ст. 2068.
Привлечение к дисциплинарной
ответственности существенно затрагивает
права государственных служащих и влечет
наступление для них неблагоприятных
правовых последствий, поэтому оно
нуждается в дальнейшем упорядочении и
строгой регламентации нормами закона.
Некоторые мероприятия по решению этой
проблемы были намечены в Послании
Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию 1997 г. "Порядок во
власти - порядок в стране". В частности,
предлагалось установить "четкие основания,
а также четкую процедуру привлечения
государственных служащих к дисциплинарной
ответственности, ввести институт
дисциплинарного разбирательства" <*>.
Думается, что такие установки могли бы
реализоваться в специальном разделе по
данному вопросу в Кодексе государственной
службы, идея подготовки которого
выдвигается в Послании. В Указе Президента
Российской Федерации от 3 апреля 1997 года N 278
"О первоочередных мерах по реализации
Послания Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию "Порядок во власти -
порядок в стране (О положении в стране и
основных направлениях политики Российской
Федерации)" <**> Правительству Российской
Федерации совместно с Администрацией
Президента Российской Федерации было дано
поручение разработать до 1 ноября 1997 года
концепцию названного Кодекса.
--------------------------------
<*> Послание
Президента Российской Федерации "Порядок
во власти - порядок в стране". М., 1997. С. 20.
<**> См.: СЗ РФ. 1997, N 14. Ст. 1608.
Важнейшей
характеристикой правового статуса
государственных служащих является
предусмотренная для них законом система
социальных гарантий. В этой связи следует
особо остановиться на упорядочении
материального обеспечения российских
чиновников. Исследования, проводимые
Российской академией государственной
службы при Президенте
