Правовое регулирование государственной службы
А.А. ГРИШКОВЕЦ
Гришковец Алексей
Алексеевич - доцент кафедры
административного права МГЮА, кандидат
юридических наук.
Важнейшим проводником
реформ экономической и политической
системы, осуществляемых сегодня в
Российской Федерации, является
государственный аппарат, который
традиционно оказывает серьезное влияние на
функционирование всех ветвей
государственной власти, на все сферы
общественной жизни. Государственный
аппарат создает единую основу,
устойчивость и порядок <*>. Поэтому
проблема повышения эффективности его
деятельности представляется, особенно на
современном этапе, крайне актуальной.
Решение этой задачи, несомненно, поможет
обеспечить действенное и стабильное
проведение реформ, направленных на
создание правового демократического
государства с рыночной, социально
ориентированной экономикой.
--------------------------------
<*> См.: Бельский К.С.
О функциях исполнительной власти //
Государство и право. 1997, N 3. С. 14.
Вместе с
тем не следует забывать, что в любой системе
социального управления, непосредственно
или в конечном счете, люди управляют людьми.
Это относится и к государственному
механизму. Без персонала он представлял бы
собой безжизненные структуры, правовые
статусы и схемы взаимосвязей <*>. Таким
персоналом являются государственные
служащие. Поэтому определение их правового
статуса как носителей части полномочий
соответствующих органов государственной
власти видится основополагающим для
института государственной службы и
деятельности всего государственного
аппарата России. Тем более что
государственная служба органично связана с
органами государственной власти, которые
реализуют через государственных служащих
свои функции.
--------------------------------
<*> См.: Лазарев Б.М. Государственная
служба. М., 1993. С. 3.
В советский период
истории России правовой статус абсолютного
большинства государственных служащих
ничем не отличался от правового статуса
наемных работников (врачей, учителей,
рабочих промышленных предприятий и других),
занятых в различных сферах народного
хозяйства, и регулировался общими для всех
них нормами законодательства о труде.
Исключение составляли лишь служащие так
называемой милитаризованной
государственной службы (военнослужащие,
сотрудники органов внутренних дел и
другие), которые имели административно -
правовой статус. Этот статус в основном
определялся уставами и специальными
положениями о прохождении службы.
Конституция Российской Федерации 1993 г.
принципиально изменила положение
института государственной службы.
Государственная служба была признана
особым видом общественно полезной
деятельности. Вполне очевидно, что подобная
трансформация самого института
государственной службы кардинально
изменила также и правовой статус
государственных служащих. Интенсивно начал
формироваться самостоятельный нормативный
правовой массив, регулирующий
государственно - служебные отношения,
включая правовой статус государственных
служащих. Важными вехами этого процесса
стали утверждение Указом Президента
Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N
2267 Положения о федеральной государственной
службе <*> и принятие Федерального закона
"Об основах государственной службы
Российской Федерации" от 31 июля 1995 года N
119-ФЗ <**>, которые закрепили основы
правового статуса российских
чиновников.
--------------------------------
<*>
См.: САПП. 1993, N 52. Ст. 5073.
<**> См.: СЗ РФ.
1995, N 31. Ст. 2990.
Представляется чрезвычайно
важным определение понятия
"государственный служащий", поскольку оно
также является базовой категорией
института государственной службы. Данное
понятие закреплено нормативно. В п. 1 ст. 3
Федерального закона дается следующее
определение: государственным служащим
является гражданин Российской Федерации,
исполняющий в порядке, установленном
федеральным законом, обязанности по
государственной должности государственной
службы за денежное вознаграждение,
выплачиваемое за счет средств федерального
бюджета или средств бюджета
соответствующего субъекта Российской
Федерации.
Как видно, Федеральный закон
значительно сузил категорию лиц, которые
отнесены к государственным служащим.
Таковыми признаются только те, кто замещают
государственные должности в органах
государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов, а также в иных
государственных органах, образуемых в
соответствии с Российской Конституцией.
Только они по закону обладают статусом
государственных служащих. Таким образом,
произошло нормативное закрепление отказа
от расширительной трактовки понятия
"государственный служащий", которое
господствовало в юридической науке и
правоприменительной практике советского и
первых лет постсоветского периода
отечественного государственного
строительства.
Однако окончательно
этот вопрос до сих пор не разрешен. В
последнее время наблюдаются настойчивые
попытки расширить рамки действия
Федерального закона "Об основах
государственной службы Российской
Федерации" и распространить его нормы на
отдельные категории служащих, работающих в
государственных учреждениях, которые не
являются органами государственной власти,
но имеют отношение к их деятельности
(например, Российская академия
государственной службы при Президенте
Российской Федерации, издательство
"Юридическая литература" Администрации
Президента Российской Федерации). Уже
предприняты практические шаги в этом
направлении. В п. 6 Указа Президента
Российской Федерации "Вопросы издательства
"Юридическая литература" Администрации
Президента Российской Федерации" от 3
апреля 1997 года N 289 <*> Главному
государственно - правовому управлению
Президента Российской Федерации дается
поручение подготовить и представить главе
государства проект Федерального закона "О
внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об основах
государственной службы Российской
Федерации", в соответствии с которым
государственными должностями могут
признаваться должности в государственных
учреждениях, непосредственно
обеспечивающих исполнение Президентом
Российской Федерации и государственными
органами своих полномочий.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1997, N 14.
Ст. 1613.
Также следует отметить, что в
отдельных случаях имеет место
распространение правовыми актами
Президента Российской Федерации отдельных
составляющих правового статуса
государственных служащих (обычно речь идет
о дополнительных социальных гарантиях) на
работников организаций, которые не
являются органами государственной власти.
Примером может служить Исследовательский
центр частного права. Распоряжением
Президента Российской Федерации от 9 апреля
1997 года N 117-рп <*> на сотрудников
указанного центра и членов их семей
распространено социально - бытовое,
медицинское и санаторно - курортное
обслуживание, аналогичное тому, которое
установлено для соответствующих категорий
работников Администрации Президента
Российской Федерации и членов их семей.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1997, N 15.
Ст. 1760.
Думается, что возможность
избирательного признания должностей в
государственных учреждениях
государственными должностями, а значит,
распространение на лиц, их замещающих,
правового статуса государственных
служащих не будет способствовать
укреплению в России института
государственной службы и вполне
обоснованно может расцениваться как
попытка возврата к расширительному
пониманию понятия "государственный
служащий", что противоречит его публично -
правовой природе, отрицавшейся в советский
период отечественной истории.
Давая
общую характеристику правового
регулирования института государственной
службы, нужно сказать, что оно
осуществляется значительным по объему
нормативным правовым массивом.
Дело в
том, что в России сложилась двухуровневая
система государственной службы, которая
учитывает федеративное государственное
устройство страны. Она получила
закрепление в п. 3 ст. 2 Федерального закона
"Об основах государственной службы
Российской Федерации". Государственная
служба делится на федеральную
государственную службу, находящуюся в
ведении Российской Федерации, и
государственную службу субъектов
Федерации, находящуюся в их ведении. Именно
двухуровневой системой российской
государственной службы во многом
обусловлены своеобразные черты и
характерные особенности правового статуса
государственных служащих, а сам правовой
статус государственных служащих
определяется широким спектром нормативных
правовых актов как федерального, так и
регионального уровня.
Следует отметить,
что правовой статус федеральных
государственных служащих урегулирован
преимущественно подзаконными нормативными
правовыми актами Президента и
Правительства Российской Федерации. В
противоположность этому большинство
субъектов Федерации уже приняли
специальные законы о государственной
службе (на 1 января 1998 года их известно около
60). Особо хотелось бы отметить, что нормы,
определяющие правовой статус
государственных служащих, нашли
непосредственное закрепление в уставах
некоторых субъектов Федерации. В этом
отношении особенно выделяются Вологодская,
Курганская, Липецкая, Саратовская и
Свердловская области, в уставах которых
правовому регулированию государственной
службы отведены специальные разделы.
Например, ст. 96 Устава (Основного закона)
Саратовской области <*> очерчивает круг
лиц, состоящих на областной
государственной службе. Таковыми
признаются те, кто занят трудовой
деятельностью в органах власти и
управления области. Именно они считаются
состоящими на государственной службе.
Кроме того, указанная норма
предусматривает деление государственных
служащих на три группы: руководители,
специалисты, вспомогательный персонал.
--------------------------------
<*> См.: Уставы
краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных
округов Российской Федерации. Вып. 3. М., 1997.
С. 252.
Таким образом, вполне уместно
говорить о более прочном правовом статусе
государственных служащих субъектов
Федерации по сравнению со статусом
федеральных государственных служащих, что
не может быть признано фактором,
укрепляющим федерализм и единство системы
государственной власти на всей территории
России.
Необходимо отметить, что
правовой статус государственных служащих
отличается двойственностью. С одной
стороны, они являются одними из основных
субъектов административного права, а с
другой - в соответствии с п. 3 ст. 4
Федерального закона "Об основах
государственной службы Российской
Федерации" на них распространяется
законодательство Российской Федерации о
труде. Правда, в указанной норме делается
существенная оговорка: законодательство о
труде распространяется на государственных
служащих с учетом особенностей,
предусмотренных этим Федеральным
законом.
Законодательство о
государственной службе, носящее
административно - правовой характер, пока
содержит значительные пробелы и не может
полностью определять правовой статус
российских чиновников. Достаточно сказать,
что Федеральный закон "Об основах
государственной службы Российской
Федерации" фактически не является
нормативным правовым актом прямого
действия, так как предусматривает принятие
дополнительно порядка пятнадцати
федеральных законов. Поэтому
государственные служащие во многом
продолжают оставаться субъектами
трудового права.
Тем не менее вполне
очевидно, что данное положение носит
временный и вынужденный характер.
Регулирование отношений на
государственной службе нормами трудового
права устойчиво сужается. Видимо, по мере
развития законодательства о
государственной службе правовой статус
государственных служащих будет
определяться исключительно нормами
соответствующего специального
законодательства, которое носит
административно - правовой характер. Таким
образом, произойдет окончательное
возвращение к изначальной публично -
правовой природе института
государственной службы, а сами чиновники
вновь обретут статус агентов публичной
власти, который они вынужденно утратили
после октября 1917 года.
Правовой статус
государственных служащих характеризуется
их правами, обязанностями, ограничениями,
социальными гарантиями и
ответственностью.
Государственные
служащие обладают наравне с другими
гражданами общегражданскими правами и
обязанностями, закрепленными Конституцией
и законами России. Правда, их реализация
имеет существенное своеобразие и связана с
особенностями государственной службы как
публично - правового института. Кроме того,
для исполнения своих полномочий по
государственной должности государственные
служащие наделяются специальными правами и
обязанностями. Традиционно служебные права
и обязанности делятся на общие для всех
государственных служащих и специальные,
обладание которыми связано с конкретными
должностями <*>.
--------------------------------
<*> См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М.
Административное право Российской
Федерации. М.: ТЕИС, 1994. С. 145.
Перечень
общих прав и обязанностей закреплен
соответственно в ст. 9 и 10 Федерального
закона "Об основах государственной службы
Российской Федерации". Так, согласно ст. 9
указанного Федерального закона
государственные служащие имеют право на
ознакомление с документами, определяющими
их права и обязанности по занимаемой
должности; принятие решений и участие в их
подготовке в соответствии с должностными
обязанностями; продвижение по службе;
пенсионное обеспечение с учетом стажа
государственной службы; объединение в
профессиональные союзы (ассоциации) для
защиты своих прав, социально -
экономических и профессиональных
интересов и некоторые другие. Практика
государственной службы свидетельствует,
что конкретные обязанности
государственных служащих по
соответствующим государственным
должностям обычно определяются в
должностных инструкциях. Правда, в
постсоветский период нередки случаи, когда
эти документы отсутствуют. Поэтому
конкретные обязанности государственных
служащих часто существуют де-факто.
Важной особенностью, характеризующей
правовой статус государственных служащих,
является ограничение законом некоторых из
их общегражданских прав, прежде всего в
политической и экономической сферах.
Согласно нормам п. 1 ст. 11 Федерального
закона "Об основах государственной службы
Российской Федерации" государственный
служащий, например, не вправе: заниматься
другой оплачиваемой деятельностью, кроме
педагогической, научной и иной творческой
деятельности; быть депутатом
законодательного (представительного)
органа Российской Федерации,
законодательных (представительных) органов
субъектов Федерации, органов местного
самоуправления; заниматься
предпринимательской деятельностью лично
или через доверенных лиц; принимать участие
в забастовках.
Нормы, предусматривающие
правоограничения государственных
служащих, закреплены также в уставах
некоторых субъектов Федерации. Например,
ст. 83 Устава Свердловской области запрещает
областным государственным служащим
