Заявления прокурора в суде о законности нормативных актов

О ЗАКОННОСТИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
В. ПАРЧЕВСКИЙ, Л. ТУМАНОВА
В. Парчевский, прокурор Тверской области.
Л. Туманова, декан юридического факультета Тверского государственного университета.
Важнейшей задачей прокуратуры остается ее воздействие на правотворческую и правоприменительную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Уже неоднократно отмечалось, что преобразования в стране сопровождаются стремительным увеличением массива правовых актов, нередко в ущерб их качеству и законности.
В Тверской области с 1994 по 1997 г. по актам реагирования областной прокуратуры отменено или изменено (приведено в соответствие с федеральным законодательством) более 40 нормативных актов органов государственной власти области.
Среди них - отдельные нормы Временного положения о Законодательном Собрании области, которыми Законодательное Собрание наделялось неправомочными полномочиями избирать судей районных (городских) судов; закона "О статусе депутата Законодательного Собрания Тверской области", устанавливающие неприкосновенность депутата Законодательного Собрания и его право на служебную площадь; закона от 13 октября 1995 г. N 10 "О выборах губернатора Тверской области", нарушающие избирательные права граждан, поскольку ограничивали возможность гражданина РФ иметь двойное гражданство при избрании на должность губернатора области; закона от 23 ноября 1995 г. N 12 "О системе органов государственной власти Тверской области", устанавливающие незаконные ограничения при выборах губернатора, отставке, лишении статуса неприкосновенности и отрешении губернатора от должности и др.
После вмешательства прокуратуры области отменены, приведены в соответствие с федеральными законами 27 незаконных правовых актов губернатора области и его заместителей, многие из которых существенно ограничивали конституционные права и свободы граждан.
Кроме того, в Тверской области только за 1996 - 1997 гг. опротестовано более 500 правовых актов органов местного самоуправления. В том числе нормы, противоречащие закону, обнаружены в трети уставов муниципальных образований. Аналогичная ситуация складывается и в других субъектах Федерации.
В связи с этим совершенствование процессуального порядка оспаривания незаконных нормативных актов приобретает особую актуальность. Прежде чем рассмотреть непосредственно этот порядок, представляется целесообразным в самом общем виде охарактеризовать причины принятия незаконных актов.
Законность нормативных актов определяется с помощью системы критериев. Наиболее четко они выявлены и классифицированы профессором Ю. Тихомировым <*>.
--------------------------------
<*> См., напр.: Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. N 19. С. 3 - 4.
На их основе можно сформулировать наиболее распространенные нарушения законности правовых актов. К ним относятся: несоответствие содержания акта объему полномочий субъекта, его принявшего; нарушение процедуры подготовки и принятия акта; неправильное использование понятий и терминов; превышение допускаемой степени самостоятельности конкретизирующих и дополнительных норм; несоответствие содержания нормативного акта Конституции, законам или другим правовым актам высшей юридической силы.
Сложнее выявить причины, порождающие принятие незаконных актов, тем более что они носят как объективный, так и субъективный характер.
К объективным причинам незаконности нормативных актов можно отнести: сложность правовой природы регулируемых правоотношений; несовершенство федерального законодательства, допускающего неясные, а иногда и противоречивые нормы; отсутствие полной определенности в разграничении полномочий Федерации и ее субъектов; низкий уровень информационного обеспечения процесса законотворчества.
К причинам субъективного характера следует отнести недостаточный профессионализм участников нормотворческой деятельности, а также нередко - противостояние ветвей власти, лоббирование интересов, амбиции представителей государственной власти и местного самоуправления, попытки исключить из сферы прокурорского надзора законотворческий процесс.
Выявление и устранение названных и других причин незаконности нормативных актов позволит существенно улучшить их качество, но, видимо, какие-то недостатки все же останутся. Поэтому так важно установить действенный механизм устранения незаконности правовых актов.
В соответствии с Законом о прокуратуре у прокурора есть два способа реагирования на незаконность правовых актов: принесение протеста органу, принявшему акт, и обращение в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта.
Не касаясь подробно порядка опротестования, рассмотрим механизм оспаривания незаконных нормативных актов в суде и перспективы его правового регулирования.
Действующее гражданское процессуальное законодательство (ГПК РСФСР) не определяет порядок оспаривания в суде нормативных актов. Эта категория дел появилась в гражданском судопроизводстве в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре. Кроме того, еще в 1993 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о принятии правовых актов, противоречащих закону".
В постановлении указано, что оспаривание нормативных актов прокурором возможно либо в исковом порядке, если есть спор о праве гражданском, либо в порядке обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.
Представляется, что такое состояние правового регулирования явно недостаточно.
Проект нового ГПК предполагает введение специальной главы "Производство по делам об оспаривании гражданами, объединениями граждан, прокурорами законности нормативных актов, касающихся неопределенного круга лиц".
Прежде чем проанализировать предлагаемую главу проекта ГПК, следует сделать несколько замечаний по действующему процессуальному порядку.
Законодатель как бы удовлетворился разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ и не принял специальных норм, регулирующих рассмотрение данной категории дел, хотя с момента принятия постановления Верховного Суда РФ произошли существенные изменения: принята новая Конституция, начался законодательный "бум", и эта категория дел в судах заняла почти лидирующее место.
Начнем с того, что право обжалования, как прямо следует из ст. 239.1 ГПК РСФСР, относится к гражданину, что и обусловило весь процессуальный порядок. Практически ни одна норма гл. 24.1 ГПК РСФСР не применима при разрешении дел по заявлению прокурора о незаконности правовых актов.
Неурегулированность процессуального порядка вызывает на практике сложности в принятии решений и затягивание процесса.
Вот конкретный пример. Решением судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда по заявлению прокурора области признан недействительным закон Тверской области от 17 сентября 1997 г. N 77 "О внесении изменений и дополнений в закон Тверской области от 27 февраля 1997 г. N 54 "Об особенностях правового статуса и социальных гарантиях лиц, находящихся на муниципальных должностях муниципальных образований Тверской области" (муниципальных должностях категории "А")".
При рассмотрении этого дела возникли чисто процессуальные вопросы.
Первоначально в судебном заседании в качестве представителя Законодательного Собрания присутствовал руководитель аппарата, который поддержал позицию прокурора. Суд в связи с этим отложил разбирательство дела и предложил устранить нарушение самому Законодательному Собранию.
Это предложение рассмотрено и отклонено депутатами Законодательного Собрания. Затем решением Законодательного Собрания назначены представители из числа депутатов. В новом судебном заседании представители Законодательного Собрания пытались отстоять правомерность своей позиции, но суд не согласился с их доводами.
Возможность отложить разбирательство дела по такому основанию, а следовательно, и затягивание признания недействительным названного закона в период избирательной кампании вызывает сомнения. К сожалению, длительное рассмотрение заявлений прокуроров об оспаривании незаконных правовых актов встречается нередко. Так, в течение года и трех месяцев разрешалось различными судебными инстанциями дело о признании незаконности установления неприкосновенности депутатов Законодательного Собрания Тверской области. Таким образом, вопрос о процессуальных сроках по данной категории дел имеет существенное значение.
В процессуальном плане требует уточнения состав и статус лиц, участвующих в деле.
Не менее важно посмотреть на эту ситуацию и с точки зрения представительства: насколько представитель органа, принявшего нормативный акт, может давать объяснения в противоречии с позицией самого органа.
Нельзя не отметить и проблему доказывания. Практически по этим делам не используются средства доказывания, предусмотренные в ГПК. Незаконность акта устанавливается в сопоставлении с другими нормами права.
Спорно, на наш взгляд, и указание в постановлении Пленума на то, что если незаконный нормативный акт нарушает права конкретных лиц, то возражение должно быть передано в сферу искового производства.
Даже если нормативный акт носит индивидуальный характер, следует этот вопрос решить в отдельном производстве. И только после признания акта недействительным рассматривать спор, вытекающий из этого акта. Аналогично в судебной практике решаются вопросы, связанные с признанием гражданина безвестно отсутствующим или объявлением умершим. Даже если есть спор о праве, сначала решается основной вопрос.
Практически не решен и вопрос о правовых последствиях вступления в силу решения о признании акта незаконным, т.е. явно недостаточно указание только на опубликование соответствующего решения.
Можно приводить еще много примеров, подтверждающих необходимость срочного процессуального регулирования оспаривания правовых актов. Причем рассматривать эту категорию нужно не по субъекту обращения в суд (прокурор), а именно по объекту обжалования нормативных актов, противоречащих закону.
Проект нового ГПК РФ, как уже отмечалось, предусматривает особое регулирование этого порядка, но, представляется, он не лишен недостатков.
Так, ст. 258 проекта ГПК следует дополнить более общим правилом: любое заинтересованное лицо (гражданин, юридическое лицо, общественное объединение или группа граждан, не обладающие правами юридического лица) вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконности нормативного акта.
Особо следует отметить пределы обжалования нормативных актов. Названная статья проекта ограничивает возможность обжалования актов их несоответствием Конституции и федеральным законам. Однако нельзя не учитывать процесс законотворчества и иерархию законов в субъектах Федерации. Представляется, что не может быть принят нормативный акт, который будет противоречить Уставу и другим законам субъекта Федерации.
Следует дополнить ст. 258 проекта указанием на необходимость представления текста статей закона, которому противоречит оспариваемый нормативный акт.
Но наиболее важен вопрос о самой процедуре. Следует признать возможность применения новых процедур с учетом развития состязательных начал и проблемы "быстрого судопроизводства".
В проблеме оптимизации и эффективности гражданского судопроизводства важно не только содержание принятых решений: они должны оцениваться с позиции минимизации. Необходимо расширение возможных судебных процедур.
Специфика оспаривания незаконных правовых актов требует введения специальных норм о порядке обращения в суд и рассмотрении дела.
В гражданском процессе США существуют стадии полного раскрытия доказательств и обмена состязательными бумагами.
Введение аналогичных правил в российское гражданское процессуальное законодательство признается целесообразным многими. Для обжалования незаконных правовых актов это представляется просто необходимым. Предлагается следующий порядок.
Суд направляет органу или должностному лицу, принявшему оспариваемый акт, копию заявления и копии всех приложенных к нему документов. В 10-дневный срок соответствующий орган или должностное лицо должны представить в суд свои письменные объяснения с приложением необходимых документов. Суд в порядке подготовки изучает представленные материалы.
Учитывая, что по этой категории суд имеет дело с нормами права, а не с фактическими обстоятельствами дела, представляется, что рассмотрение такого дела возможно без вызова сторон с учетом, что произошел обмен состязательными бумагами.
Рассмотрение дела без вызова сторон позволит оперативно устранить нарушение законности или неопределенности в оценке нормативных актов.
В качестве дополнительных правил следует установить, что если акт не был предварительно опротестован прокурором, то одновременно с направлением копии заявления суд предлагает органу или должностному лицу рассмотреть вопрос о его законности и принять соответствующее решение.
В связи с этим к заявлению в суд и отзыву на него должны применяться особые требования в части информации и аргументации. При непоступлении в указанный срок отзыва на заявление суд вправе считать требование признанным.
При вынесении решения без вызова сторон срок на его обжалование должен исчисляться с момента получения его сторонами, но не более 5 дополнительных дней к общему сроку.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС РСФСР 11.06.1964)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 N 5
"О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ ПО
ЗАЯВЛЕНИЯМ ПРОКУРОРОВ О ПРИЗНАНИИ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ
ЗАКОНУ"
Законность, N 7, 1998

Вопросы ограниченной вменяемости по ук рф  »

Комментарии к законам »