Проверки законности правовых актов органов местного самоуправления

предписаний акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Незаконность акта может быть установлена при ознакомлении прокурора с материалами, на основании которых акт был издан;
подпись акта неправомочным должностным лицом. Это может свидетельствовать о превышении его полномочий и, следовательно, о незаконности предписания. По этому признаку могут выявляться незаконные акты (приказы, распоряжения, постановления) о привлечении к дисциплинарной и административной ответственности.
В ходе проверок законности актов в любом представительном и исполнительном органе муниципальных образований, включая и органы территориального общественного самоуправления, прокурор обычно выясняет такие вопросы:
правомочен ли был проверяемый орган издавать акт по данному вопросу и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого вышестоящего или нижестоящего представительного или исполнительного органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы. Предмет ведения органов местного самоуправления закреплен в ст. ст. 6, 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
не допущено ли в акте нарушение материального права по существу, т.е. не противоречат ли его предписания нормам соответствующего закона - как федерального, так и субъекта Федерации;
не ограничивает ли акт права и свободы граждан, права и законные интересы предприятий, учреждений, организаций и других органов (государственных, муниципальных, негосударственных, предпринимателей, а также общественных объединений) и не содержит ли он запреты на разрешаемые законом действия (свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и другие);
не устанавливаются ли актом обязанности граждан и юридических лиц, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, Конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также уставом муниципального образования;
не содержит ли акт разрешения запрещаемых законом действий;
соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, в действительности не соответствуя фактическим обстоятельствам;
нет ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;
содержат ли акты представительного органа, главы муниципального образования указание на финансовые, материально - технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;
не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;
соблюден ли порядок принятия или издания акта;
содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия, подписи и другие;
указаны ли сроки вступления в силу решений, постановлений и иных актов. Если срок вступления в действие акта не определен, то он обычно действует с момента его обнародования (опубликования) или доведения до сведения населения в иной форме.
Проверки в органах представительной власти районного и городского уровней (Думах, Советах, Муниципальных советах, Управах, Земских собраниях, Собраниях выборных представителей и других). Прокурорам необходимо учитывать в ходе проверок, что в соответствии со ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:
1) принятие общеобязательных правил по предмету ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом;
2) утверждение местного бюджета и отчет об его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, предусмотренных уставом муниципального образования.
В связи с тем, что полномочия представительных органов утверждаются уставами муниципальных образований, проверку в этом органе целесообразно начать с ознакомления с названным уставом, если он принят, и дать ему оценку с точки зрения соответствия действующему законодательству. Принятый непосредственно населением или представительным органом устав района (города) должен закреплять: систему органов представительной и исполнительной власти, порядок их формирования, полномочия и сроки их исполнения; порядок принятия и вступления в силу нормативных актов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; границы и состав территории муниципального образования; основания и виды ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц и другие вопросы.
В связи с этим необходимо поинтересоваться, нашли ли отражение перечисленные вопросы в уставе. Следует также выяснить:
- разграничены ли полномочия между представительными и исполнительными органами муниципального образования; представительными и исполнительными органами разных уровней (районными, поселковыми и т.д.); органами местного самоуправления и представительными и исполнительными органами субъекта Федерации;
- не ущемлены ли права нижестоящих органов местного самоуправления, в частности - органов территориального общественного самоуправления;
- не присвоили ли органы местного самоуправления себе права, принадлежащие органам представительной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Подлежат выяснению также такие вопросы:
- не устанавливаются ли представительным органом не предусмотренные законодательством РФ налоги, сборы, пошлины;
- не превышает ли этот орган свои полномочия при принятии решений, устанавливающих административные санкции;
- утвержден ли бюджет района (города) и отчет об исполнении бюджета.
Необходимо убедиться, утверждены ли региональные программы трудовой занятости населения (безработных), расселения и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев, образован ли целевой земельный фонд для выделения беженцам и вынужденным переселенцам.
Следует также поинтересоваться, осуществляется ли представительным органом контроль за законностью принимаемых решений нижестоящими (поселковыми, сельскими) представительными органами местного самоуправления, проводятся ли соответствующие проверки в названных органах, запрашиваются ли от них в необходимых случаях принятые ими правовые акты и принимаются ли меры для отмены незаконных актов (незаконный акт вправе отменить только тот орган, который его принял).
Проверки законности актов, изданных главами муниципальных образований районного (городского) уровней. Проверке обычно предшествует ознакомление прокурора с положениями Конституции или устава, регулирующих деятельность исполнительных органов этого уровня. В начале проверки целесообразно ознакомиться со штатным расписанием и сметой расходов на содержание аппарата соответствующей администрации, регламентом администрации, утвержденным ее главой (руководителем), и выяснить следующие вопросы:
- соответствуют ли эти документы утвержденной представительным органом или предусмотренной уставом района (города) структуре администрации и размерам расходов на ее содержание;
- соблюден ли установленный порядок назначения или выборов главы муниципального образования, а также назначения руководителей структурных подразделений администрации;
- соблюдено ли требование закона о запрещении руководителю исполнительного органа и другим должностным лицам администрации быть депутатами соответствующего представительного органа;
- реализуется ли главой администрации право на отмену незаконных актов, изданных руководителями органов и структурных подразделений администрации;
- осуществляется ли главой муниципального образования контроль за законностью актов, изданных руководителями нижестоящих исполнительных органов (старостами, управляющими и т.п.).
Далее прокурор знакомится с постановлениями, распоряжениями и приказами главы администрации и оценивает их с точки зрения соответствия законам. При этом особое внимание следует обратить на законность решений глав администрации: касающихся расходования бюджетных средств, приватизации муниципальных предприятий и других объектов, выделения или продажи земельных участков (в том числе под капитальное строительство и на другие цели), приватизации земельных участков, распределения жилой площади и иных вопросов использования муниципальной собственности; вводящих новые налоги и сборы (пошлины) или изменяющих их размеры; устанавливающих разного рода ограничения (на вывоз продовольствия за пределы региона, на въезд в регион беженцев и вынужденных переселенцев и т.д.); санкционирующих (разрешающих) размещение (строительство) на территории района (города) предприятий и иных объектов федерального либо субъектного уровня.
В ряде районов и городов складывается практика проведения совещаний (собраний), организуемых администрацией, для обсуждения наиболее важных вопросов социальной, хозяйственной, культурной жизни региона, состояния законности и других. В работе таких совещаний и собраний нередко участвуют и прокуроры. Они могут выходить с инициативой обсуждения тех или иных вопросов, касающихся укрепления законности и правопорядка в районе или городе. Решения и рекомендации этих совещаний (собраний) нередко служат основой для изданий постановлений и решений главами муниципальных образований.
В регионах создаются также консультативные советы и иные совещательные органы из глав нижестоящих администраций (старост), руководителей структурных подразделений районной (городской) администрации, руководителей ряда органов, как подчиненных администрации, так и самостоятельных. Консультативные советы нередко обсуждают проекты важнейших постановлений главы администрации, касающихся различных сторон жизни и деятельности региона. Прокурору в ходе проверок следует знакомиться с протоколами совещаний, собраний, коллегий и других форумов, проводимых органами исполнительной власти.
Что касается проверок законности актов, принимаемых (издаваемых) поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, то методика их проведения не отличается заметной спецификой от проверок, проводимых в районных (городских) органах местного самоуправления.
При проведении проверок в органах территориального самоуправления, избранных населением, проживающим на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием, микрорайона, улицы, двора и на другой территории, прокурор знакомится с уставом или положением об этом органе (если таковой имеется), с протоколами общих собраний (сходов), конференций граждан и устанавливает, в частности:
соблюден ли порядок созыва собрания (схода) или конференции;
правомочно ли было собрание (сход) или конференция решать рассмотренные вопросы;
соблюден ли кворум при выборах органов территориального общественного самоуправления населения. Избранными в состав этих органов считаются граждане, получившие большинство голосов от числа избирателей (жителей), принявших участие в голосовании.
Необходимо иметь в виду, что органы территориального общественного самоуправления населения вправе заниматься экономической (хозяйственной) деятельностью, но лишь в том случае, если они являются юридическими лицами, т.е. зарегистрированы в районной или городской администрации.
Знакомясь с решениями органа территориального общественного самоуправления, прокурор также оценивает их с точки зрения соответствия законам.
При поступлении сведений о нарушении требований законодательства о проведении местного референдума, в особенности когда оспариваются результаты голосования, прокурору следует провести соответствующую проверку.
Проверка законности актов органов местного самоуправления заканчивается разбором ее результатов с руководителями представительного органа, администрации или органа территориального общественного самоуправления. На разбор могут быть также приглашены юристы, руководители структурных подразделений. При этом основное внимание уделяется анализу причин принятия или издания незаконных актов и рассмотрению основных путей их устранения.
По результатам проверки законности актов составляется справка или докладная записка, в которых отмечается: какие акты проверены и за какой период времени (с указанием даты их издания и номеров); какие материалы изучены; какая еще выполнена работа и какие выявлены нарушения. К справке или докладной записке прилагаются копии выявленных незаконных актов, объяснения виновных лиц и, при необходимости, другие документы.
В заключение хотелось бы заострить внимание на одном немаловажном обстоятельстве, с которым приходится повседневно сталкиваться территориальным прокурорам. Речь идет о ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая наделяет прокуроров полномочиями по осуществлению надзора за исполнением уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Представляется, что эта норма небезупречна, поскольку ст. 129 Конституции РФ делегирует право определять рамки прокурорского вмешательства исключительно Закону о прокуратуре, ст. 1 которого говорит только о надзоре за исполнением действующих на территории России законов, включая законодательные акты субъектов Федерации, а также за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов. Думается, что законодатель обязан устранить эту коллизию.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
ЗАКОН РФ от 19.04.1991 N 1032-1
"О ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН РФ от 06.07.1991 N 1550-1
"О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН РФ от 14.07.1992 N 3297-1
"О ЗАКРЫТОМ АДМИНИСТРАТИВНО - ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ"
ЗАКОН РФ от 25.06.1993 N 5242-1
"О ПРАВЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ,
ВЫБОР МЕСТА ПРЕБЫВАНИЯ И ЖИТЕЛЬСТВА В ПРЕДЕЛАХ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N 154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 12.08.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 26.11.1996 N 138-ФЗ
"ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ"
(принят ГД ФС РФ 23.10.1996)
(вместе с "ВРЕМЕННЫМ ПОЛОЖЕНИЕМ О ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ ДЕПУТАТОВ
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ВЫБОРНЫХ

Комментарии к законам »