Правительство и президент (журнал российского права, n 9, 1998)

некоторое время часть упомянутых служб и комиссий была передана в непосредственное ведение Правительства, а МЧС, напротив, перешло к Президенту.
Обратим внимание на то, что "указные" формулы двойного подчинения названных министерств и ведомств достаточно корректно отражали особенность руководства ими федеральным Правительством и Президентом. Так, Указ от 10 января 1994 г. N 66 устанавливал, что "федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства Российской Федерации, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации". Упомянутые случаи выделялись "звездочкой" - примечанием к наименованию соответствующего министерства или ведомства, в котором было записано, что такой федеральный орган исполнительной власти подведомствен Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами <*>. Теперь в структуре федеральных органов исполнительной власти (утверждена Указом от 30 апреля 1998 г. N 483) содержание аналогичного примечания изменилось: в нем говорится о конкретных федеральных органах исполнительной власти, руководство за деятельностью которых осуществляет Президент, а не об их подведомственности по вопросам, закрепленным на законодательном уровне.
--------------------------------
<*> См.: Указ от 14 августа 1996 г. N 1177 (с последующими изменениями) // СЗ РФ. 1996, N 34. Ст. 4082; N 37. Ст. 4264; N 50. Ст. 5625.
Как позитивную тенденцию можно отметить сокращение числа федеральных органов исполнительной власти, находящихся в двойном подчинении. В утвержденной Президентом новой структуре федеральных органов исполнительной власти (апрель 1998 г.) даже Управление Делами Президента Российской Федерации не обозначено "звездочкой", что дает основание сделать вывод о его подчинении непосредственно Правительству. Хотя, естественно, по своему наименованию это типично президентская структура и отношения здесь несколько иные.
В юридической литературе отмеченные особенности руководства называются дуализмом исполнительной власти, двойным подчинением исполнительных органов <*>. Истоки такой двойной подчиненности заложены в конституционных нормах (ст. 80, 83, 86, 87, 88, 114 Основного закона). При этом надо иметь в виду, что осуществление всей исполнительной власти возложено на Правительство, а не на Президента (ст. 110 Конституции РФ). В системе государственной власти Президент и Правительство - это конституционные органы различного назначения и статуса. Правительство, осуществляя исключительно исполнительную власть Российской Федерации, выступает и с формально - правовых позиций, и фактически федеральным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Президент институирован как глава государства, но не исполнительной власти, хотя и наделен весьма существенными полномочиями в этой области. Ни в Конституции РФ, ни в упомянутом Законе мы не найдем прямых или косвенных указаний на то, что Президент России возглавляет единую систему исполнительной власти. Правительство и Президент взаимодействуют, но не находятся в жесткой административной сцепке, их полномочия разведены. В этом смысле Правительство - не часть президентской команды, оно не состоит при Президенте, а несет политическую ответственность прежде всего перед государством и обществом. Полномочия Президента по назначению и отставке Правительства, на наш взгляд, не имеют прямого отношения к ответственности Правительства. Он вправе отправить в отставку Правительство в любое время, руководствуясь своими соображениями и безотносительно к тому, как работает Правительство <**>. Политическая ответственность Правительства вытекает главным образом из выражения недоверия ему со стороны парламента, хотя такое недоверие не носит безусловный характер в части отставки Правительства, поскольку Президент в установленном Конституцией порядке может распускать Государственную Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции).
--------------------------------
<*> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 366.
<**> "Показательной" является отставка Правительства, возглавлявшегося В.С. Черномырдиным (1998 г.), а затем спустя несколько месяцев его возвращение на прежнее место. Пожалуй, никто в России так и не понял "великие замыслы" главы государства.
Ответственность Правительства за проведение эффективной социально - экономической политики не представляется нам абстракцией или сугубо теоретической конструкцией. Поскольку Правительство имеет достаточную компетенцию, включающую наряду с общими полномочиями и весьма многочисленные конкретные полномочия в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социального развития, науки, культуры, образования (ст. 14 - 17 ФКЗ), то имеются все основания признать широкую политическую ответственность Правительства за результаты своей деятельности. В этом смысле при негативных результатах и ошибках Правительства или злоупотреблениях членов Правительства Президент обязан использовать свои полномочия по отставке министров и всего Правительства и формированию нового состава Правительства. Очевидно, что конкретизация мер ответственности Правительства требует законодательного закрепления.
Перечень полномочий Правительства свидетельствует, что оно выступает полноценным носителем исполнительной власти главным образом в социально - экономической сфере. Правительство полностью отвечает за результаты управленческой деятельности в этой области. Что же касается обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, то в этих сферах приоритет руководства, а следовательно и ответственности, несомненно за Президентом. Образно говоря, глава государства осуществляет здесь верховное управление. Отношение Президента и Правительства к федеральным органам исполнительной власти, ведающим этими вопросами, выражается в следующей формуле: Президент руководит ими, а Правительство координирует их деятельность. Обратим внимание, что в Указе от 30 апреля 1998 г. N 483 функция координации имеет персональный характер. Ее "в пределах компетенции Правительства Российской Федерации осуществляет Председатель Правительства Российской Федерации" (п. 7 Указа).
Полезно сопоставить некоторые пересекающиеся полномочия Президента и Правительства, чтобы выявить их взаимообусловленность и своеобразную иерархию на примере внешней функции государства. Конституция и федеральные законы предусматривают следующие полномочия этих органов:
а) Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (пункт "а" ст. 86 Конституции РФ);
б) Правительство осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации (п. "д" части 1 ст. 114 Конституции и ст. 21 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").
Некоторая схожесть этих положений не заслоняет принципиальных различий между полномочиями главы государства и Правительства. В рамках исполнительной власти Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации в полном объеме. Это касается прежде всего определения общей стратегии внешней политики и текущего внешнеполитического курса Российской Федерации. Правительство же организует реализацию внешней политики в пределах своих полномочий (ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Формулировка Конституции РФ в этой части еще более лаконична: "...осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации" (п. "д" части 1 ст. 114). Сравнительная таблица наглядно показывает соотношение их полномочий.
--------------------------------T--------------------------------¬
¦ Полномочия Правительства РФ ¦ Полномочия Президента РФ ¦
+-------------------------------+--------------------------------+
¦ Организует реализацию внеш-¦ Определяет основные направле-¦
¦ней политики Российской Федера-¦ния внешней политики (ч. 3¦
¦ции (ст. 13 ФКЗ о Правительстве¦ст. 80 Конституции РФ). ¦
¦РФ). ¦ ¦
¦ Координирует деятельность¦ ¦
¦федерального Министерства¦ ¦
¦иностранных дел (ст. 32 ФКЗ о¦ ¦
¦Правительстве РФ). ¦ ¦
¦ ¦ ¦
¦ Председатель Правительства¦ Как глава государства пред-¦
¦представляет Правительство за¦ставляет Российскую Федерацию в¦
¦пределами территории Российской¦международных отношениях (ч. 4¦
¦Федерации (ст. 24 ФКЗ о Прави-¦ст. 80 Конституции РФ). ¦
¦тельстве РФ). ¦ ¦
¦ Обеспечивает представитель-¦ ¦
¦ство Российской Федерации в¦ ¦
¦иностранных государствах и меж-¦ ¦
¦дународных организациях (ст. 21¦ ¦
¦ФКЗ о Правительстве РФ). ¦ ¦
¦ ¦ ¦
¦ Осуществляет меры по обеспе-¦ Осуществляет руководство¦
¦чению реализации внешней поли-¦внешней политикой (ст. 86 Кон-¦
¦тики Российской Федерации (ст.¦ституции РФ). ¦
¦21 ФКЗ о Правительстве РФ). ¦ ¦
¦ ¦ ¦
¦ В пределах своих полномочий¦ Ведет переговоры и подписы-¦
¦заключает международные догово-¦вает международные договоры Рос-¦
¦ры Российской Федерации, обес-¦сийской Федерации (ст. 86 Конс-¦
¦печивает выполнение обязатель-¦титуции РФ). ¦
¦ств Российской Федерации по¦ Подписывает ратификационные¦
¦международным договорам, а так-¦грамоты (ст. 86 Конституции РФ).¦
¦же наблюдает за выполнением¦ Принимает верительные и от-¦
¦другими участниками указанных¦зывные грамоты аккредитованных¦
¦договоров их обязательств (ст.¦при нем дипломатических пред-¦
¦21 ФКЗ о Правительстве РФ). ¦ставителей (ст. 86 Конституции¦
¦ Отстаивает геополитические¦РФ). ¦
¦интересы Российской Федерации,¦ Руководит деятельностью Ми-¦
¦защищает граждан Российской Фе-¦нистерства иностранных дел¦
¦дерации за пределами ее терри-¦ст. 32 ФКЗ о Правительстве РФ). ¦
¦тории (ст. 21 ФКЗ о Правитель-¦ ¦
¦стве РФ). ¦ ¦
¦ Осуществляет регулирование и¦ ¦
¦государственный контроль в сфе-¦ ¦
¦ре внешнеэкономической деятель-¦ ¦
¦ности, в сфере международного¦ ¦
¦научно - технического и куль-¦ ¦
¦турного сотрудничества (ст. 21¦ ¦
¦ФКЗ о Правительстве РФ). ¦ ¦
L-------------------------------+---------------------------------
Из приведенной таблицы видно, что во внешней политике (как, впрочем, и в сфере обороны, безопасности) функции и полномочия Правительства имеют несколько иной, чем у Президента, характер и назначение. Они хотя и пересекаются с полномочиями Президента, но более конкретны и предметны. Федеральное Правительство выступает одним из главных конституционных институтов, используемых Президентом для проведения в жизнь своего внешнеполитического курса. Причем и Правительство, и Президент реализуют свои полномочия через соответствующие центральные органы управления. Так, согласно Положению о Министерстве иностранных дел, на него, как орган, осуществляющий государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями, возложено выполнение свыше двадцати функций (п. 5 Положения) <*>. Многие их этих функций предусматривают подготовку соответствующих предложений Правительству. Такая специфика объясняет "близость" к Правительству тех федеральных министерств и ведомств, которые ведают вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел и находятся в непосредственном подчинении Президента. Во многом это напоминает руководство названными сферами ЦК КПСС, хотя по Конституциям того периода они находились в подчинении Правительства.
--------------------------------
<*> СЗ РФ 1995, N 12. Ст. 1033.
На наш взгляд, в перспективе более оптимальна другая схема управления. Учитывая фактическое положение Правительства в системе исполнительной власти, главе государства целесообразно реализовывать свои полномочия в упомянутых сферах непосредственно через Правительство, которое по отношению к ним могло бы реально выполнять функции руководства и контроля (ст. 44 ФКЗ). Предлагаемый подход решил бы вопрос о политической ответственности Правительства за положение дел в этих сферах управления, тем более, что Президент за положение дел в управлении ни политической, ни юридической ответственности не несет. Представляется, что функция координации не может быть достаточной для постановки вопроса об ответственности Правительства <*>.
--------------------------------
<*> Организационно - управленческая функция Правительства достаточно выпукло была выражена в ст. 21 прежнего (1992 г.) Закона о Правительстве, согласно которому Совет Министров "объединяет и направляет работу министерств... и других подведомственных ему органов государственного управления".
Положение Правительства в отношении упомянутых министерств и ведомств было предметом дискуссий при подготовке регламентирующего его деятельность федерального конституционного закона. Не случайно именно ст. 32 стала предметом компромисса между Президентом и парламентом и трансформировалась от полномочия Президента "направлять деятельность" до полномочия по руководству указанными органами. Соответственно изменились и полномочия Правительства (от руководства до координации). Видимо, право руководить звучит гораздо сильнее и убедительней, чем право направлять деятельность того или

Комментарии к законам »