Правительство и президент (журнал российского права, n 9, 1998)
Л.А. ОКУНЬКОВ
Окуньков Лев Андреевич -
директор Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации,
кандидат юридических наук.
С
закреплением конституционной
самостоятельности Правительства как
федерального органа, осуществляющего
наряду с Президентом, парламентом и судами
Российской Федерации государственную
власть, качественно по-иному стала
развиваться отечественная модель
разделения властей. Если в первые годы (1991 -
1992) основные функции Президента связывали
непосредственно с осуществлением
исполнительной власти, включая руководство
Правительством, то после принятия
Конституции 1993 г. акцент несколько
смещается. В Конституции, можно сказать,
просматривается определенная сдержанность
в этом отношении. Несмотря на сохранение
ряда существенных полномочий Президента,
непосредственно относящихся к
формированию и деятельности Правительства,
включая возможность отмены
правительственных решений, противоречащих
законам и указам, она не содержит норм
политической ответственности
Правительства перед Президентом.
Облеченные сильными полномочиями и
постоянно взаимодействующие, они
представляют собой двух самостоятельных
носителей государственной власти, в
значительной степени соприкасающихся при
выполнении возложенных на них функций.
Анализ конституционных полномочий
Президента позволяет сделать вывод, что
многие из них либо непосредственно имеют
исполнительный характер (руководство
внешней политикой, полномочия
Главнокомандующего Вооруженными Силами и
Председателя Совета Безопасности), либо
"приближены" к исполнительной власти (он
оказывает решающее влияние на формирование
и отставку Правительства, вправе
председательствовать на его заседаниях,
отменять акты Правительства). Полагаем, что
в подобных случаях на главу государства
должен распространяться принцип
разделения властей.
Такие, основанные
на конституционных нормах взаимоотношения
между Президентом и Правительством, по
мнению ряда правоведов, позволяют
исключить конфликты между ними или, по
крайней мере, не затягивать их развязку,
имея в виду право Президента отправлять в
отставку отдельных министров или же все
Правительство. Однако конституционные
достоинства одновременно могут быть и
препятствием на пути разграничения
полномочий между ними. Прерогативы
Президента в сфере исполнительной власти,
включая право издания нормативных указов,
при параллельном закреплении за
Правительством широких полномочий по
руководству федеральными органами
исполнительной власти, правовому
регулированию в социально - экономической
сфере неизбежно порождают серьезные
дефекты в управлении государственными
делами.
Отмеченная проблема в
определенной мере учитывалась при
подготовке Федерального конституционного
закона "О Правительстве Российской
Федерации" <*>. Обратим внимание на ряд
новелл, характеризующих отношения
Президента и Правительства.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997, N 1. Ст.
5712; 1998, N 1. Ст. 1.
Согласно статье 30
названного Закона (в дальнейшем - ФКЗ)
Президент обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие
Правительства и других органов
государственной власти. Таким образом
конкретизировано одно из основных
направлений деятельности главы
государства по организации
государственной власти - это обеспечение
слаженной работы всех ее органов (часть 2 ст.
80 Конституции РФ). Осуществляя это
полномочие, глава государства принимает
конкретные меры к обеспечению
взаимодействия Правительства прежде всего
с палатами Федерального Собрания. Конечно,
добиться согласованного функционирования
этих органов сегодня весьма непросто,
учитывая затяжной экономический кризис, а
также разные политические ориентации
парламентского большинства в
Государственной Думе и членов
Правительства. Конституционные полномочия
Президента по взаимодействию органов
государственной власти ориентированы на
укрепление единства системы этой власти и
позволяют ему в случае неразрешимых
противоречий между парламентом и
Правительством либо отправлять
Правительство в отставку либо путем
назначения выборов в Государственную Думу
нормализовать политическую обстановку в
стране <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Научно - практический комментарий к
Конституции Российской Федерации / Под ред.
В.В. Лазарева. М.: "Спарк", 1997. С. 362.
Особое
место в этой сфере деятельности занимает
организация взаимодействия Администрации
Президента и Правительства. Их отличает
тесное сотрудничество и постоянные деловые
контакты. Решениями Правительства и
Президента регламентирована совместная
деятельность в области правотворчества.
Это касается подготовки как указов
Президента, так и постановлений
Правительства, затрагивающих пограничные
сферы их деятельности <*>.
--------------------------------
<*> См. пункты 45 - 49
Регламента Правительства Российской
Федерации от 18 июня 1998 года.
Положения ст.
30 ФКЗ носят императивный характер.
"Президент обеспечивает...", то есть на него
как на главу государства возлагается
осуществление соответствующей
обязанности. Это означает, что в целях ее
реализации Президент должен использовать
свои полномочия, свое положение главы
государства, а также допустимые
политические методы достижения
согласованных решений, учитывая
конституционную самостоятельность палат
парламента, Правительства и судов, а также
прибегая, при необходимости, к помощи
средств массовой информации. Заметим
однако, что его конституционная функция в
этой области носит общий характер и не
подкреплена конкретными полномочиями. В
отношении Правительства она реализуется "в
соответствии с КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И НАСТОЯЩИМ ФЕДЕРАЛЬНЫМ
КОНСТИТУЦИОННЫМ ЗАКОНОМ (выделено мною -
Л.О.)", то есть не должна выходить за их рамки.
Из этого вытекает, в частности, что
Президент не вправе действовать по
отношению к Правительству как премьер -
министр (глава Правительства),
преобразовать Правительство в иной орган,
например в кабинет министров или взять
непосредственное руководство им в свои
руки. Это противоречило бы Конституции
Российской Федерации (ст. 10, 11, 110, 112 и др.). Он
также не уполномочен назначать членов
Правительства без представления
(предложения) Председателя Правительства,
не вправе распределять обязанности между
Председателем Правительства и его
заместителями, поскольку по Закону (ст. 24) -
это прерогатива самого Председателя.
Политическая практика последних лет знает
случаи весьма активного участия Президента
в обеспечении согласованного
функционирования Правительства с другими
структурами государственной власти. К
примеру, при рассмотрении Государственной
Думой в 1997 г. проекта Федерального бюджета и
вопроса о недоверии Правительству Б.Н.
Ельцин выступил перед депутатами и своими
аргументами, авторитетом во многом помог
урегулированию разногласий между этой
Палатой парламента и Правительством.
При оценке взаимоотношений федерального
Правительства и Президента необходимо
иметь в виду, что существенные полномочия в
этой области даны Президенту не только
Конституцией, но и федеральными законами.
Это видно из содержания ст. 30, 31, 32, 35 нового
Закона о Правительстве. Правовая
регламентация их отношений не дает
оснований для административного
подчинения Правительства Президенту. В
принципе он не должен вмешиваться в дела
Правительства. Конституция требует от
главы государства соблюдения дистанции по
отношению к Правительству, иначе ему сложно
было бы выполнять координирующие функции,
обеспечивать согласованное
функционирование конституционно
самостоятельных органов власти, и его роль
свелась бы к осуществлению прямого
административного руководства.
При
оценке устойчивости взаимоотношений
Президента и Правительства необходимо
учитывать, что после принятия Конституции
1993 г. российская практика знает пока только
опыт взаимодействия одного Президента - Б.Н.
Ельцина и двух Правительств - во главе с В.С.
Черномырдиным и с С.В. Кириенко. И поэтому,
естественно, пока что рано делать
какие-либо претендующие на обобщение
выводы о путях совершенствования
взаимоотношений этих институтов власти в
будущем. Можно лишь подвергнуть сомнению
утверждение, что их отношения основываются
на конституционном приоритете
президентской власти. Такой взгляд
представляется весьма упрощенным.
Положения Российской Конституции в этой
части достаточно гибки и позволяют
политической практике выбрать разные
варианты в зависимости от конкретной
ситуации в стране. Конституционное
развитие Франции, например, опыт которой
использовали создатели отечественной
Конституции, показывает, что отношения
между Президентом и Правительством могут
быть весьма подвижными и качественно
отличаться в зависимости от расстановки
политических сил и результатов выборов в
парламент. Небезынтересно, что выводы о
явном превосходстве президентской власти и
полном подчинении ей Правительства,
сделанные в период президентства Де Голля,
с приходом к законодательной власти
представителей других политических сил
нуждаются в корректировке. "Левое"
правительство и "правый" президент (и
наоборот), оказывается, могут реально
взаимодействовать. Такая динамика вполне
может проецироваться и на Россию.
Действующая Конституция не обусловливает
только сегодняшнюю схему взаимоотношений
Президента и Правительства. Нынешнее
положение, как отмечают отечественные
государствоведы, является скорее
свидетельством соответствующих
политических ситуаций, нежели следствием
конституционной доктрины <*>. Это
подтвердил и сам Президент, заявивший в
своей предвыборной программе 1996 г. "Россия:
человек, семья, общество, государство", что
необходима переориентация основной
деятельности главы государства; что всю
полноту ответственности за экономический
блок вопросов должно нести Правительство, а
задача Президента - определять основные
цели экономической политики,
контролировать их достижения. По мере
стабилизации общества, которая будет
способствовать признанию всеми
политическими силами незыблемости основ
конституционного строя, считает Б.Н. Ельцин,
будут меняться и принципы формирования
Правительства. Заметим, что идея
коалиционного Правительства не
представляется непригодной для достижения
реального политического согласия между
ведущими партиями (движениями),
представленными в парламенте, и
Президентом. Такие Правительства в
западноевропейских странах работают
достаточно эффективно и пользуются
поддержкой парламентов.
--------------------------------
<*> См.: Комментарий
к Конституции РФ / Под ред. Б.М. Топорнина. М.,
1997. С. 470.
Для развития конституционной
практики представляет несомненный интерес
ст. 32 ФКЗ, определяющая особенности
руководства некоторыми федеральными
органами исполнительной власти. Одна из них
заключается в том, что Президент
непосредственно руководит федеральными
министерствами и ведомствами в сфере
обороны, безопасности, внутренних дел,
иностранных дел, предотвращения
чрезвычайных ситуаций и ликвидации
последствий стихийных бедствий. Нахождение
этих органов в ведении Президента
обусловливает его право утверждать по
представлению Председателя Правительства
положения о них и назначать их
руководителей. Вместе с тем упомянутые
органы исполнительной власти не исключены
из юрисдикции Правительства, поскольку
возложенные на него задачи в области
обороны и государственной безопасности,
внешней политики и международных
отношений, обеспечения законности, борьбы с
преступностью осуществляются прежде всего
через упомянутые министерства и ведомства.
Эти федеральные исполнительные органы
подчиняются Правительству и ответственны
перед ним за выполнение порученных задач,
федеральные же министры подотчетны
Правительству, а по вопросам, отнесенным к
полномочиям Президента, также и главе
государства (ст. 12 и 26 ФКЗ). Другая
особенность видится в том, что
рассматриваемый Закон применительно к
отношениям Правительства и указанных
органов использует термин "координация".
Основные направления деятельности
Правительства в названных областях
управления раскрываются в его полномочиях
(ст. 19, 20 и 21 ФКЗ). Таким образом, особенности
руководства так называемыми "силовыми"
ведомствами вовсе не означают изъятие их из
сферы управления со стороны
Правительства.
Исходя из требований
юридической техники и с учетом частых
реорганизаций министерств и ведомств, а
также изменения их наименований Закон не
дает конкретного перечня тех органов, на
которые распространяются эти нормы.
Конкретные федеральные органы
исполнительной власти, руководство
которыми осуществляет Президент, указаны в
структуре федеральных органов
исполнительной власти <*>. К ним
относятся:
--------------------------------
<*>
См.: Указ Президента от 30 апреля 1998 года N 483
(СЗ РФ. 1998, N 18. С. 2020).
Министерство
внутренних дел Российской Федерации,
Министерство Российской Федерации по делам
гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий,
Министерство
иностранных дел Российской Федерации,
Министерство обороны Российской
Федерации,
Служба внешней разведки
Российской Федерации,
Федеральная
служба безопасности Российской
Федерации,
Федеральная служба
железнодорожных войск Российской
Федерации,
Федеральная служба охраны
Российской Федерации,
Федеральная
пограничная служба Российской
Федерации,
Федеральное агентство
правительственной связи и информации при
Президенте Российской Федерации,
Главное управление специальных программ
Президента Российской Федерации,
Государственная техническая комиссия при
Президенте Российской Федерации,
Комитет по конвенциональным проблемам
химического и биологического оружия при
Президенте Российской Федерации.
Из
двадцати двух федеральных министерств
Президенту непосредственно подчиняются
четыре, он также руководит пятью из
семнадцати федеральных служб. Отметим, что
раньше (1994 - 1996 гг.) его прямое руководство
распространялось также и на другие
ведомства.
Пока нельзя выявить
каких-либо четких критериев отнесения
ведомств к прямому подчинению Президенту.
Так, в структуре федеральных органов
исполнительной власти, утвержденной Указом
Президента 10 января 1994 г. N 66 в связи с
принятием Конституции, в числе
подведомственных ему министерств и иных
федеральных органов управления не было
Министерства по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий (МЧС).
Вместе с тем, в те годы в ведение Президента
были переданы Федеральная служба по
телевидению и радиовещанию,
Государственная архивная служба России.
Позднее в их число был включен Федеральный
надзор России по ядерной радиационной
безопасности; Указом от 1 июля 1996 г. N 1009
Федеральная комиссия по ценным бумагам и
фондовому рынку при Правительстве была
преобразована в Федеральную комиссию по
рынку ценных бумаг, которая стала
подчиняться Президенту. Реорганизации
проходили постоянно, и спустя
