Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах(издательство юридическая литература, 1998)

В основном это афганцы, сомалийцы, ангольцы, курды, иракцы, суданцы, эфиопы, заирцы, шриланкийцы, либерийцы, а также вьетнамцы и китайцы.
Большинство этих иностранцев не выражают желания получить статус беженцев на территории России, а настаивают лишь на предоставлении им права временного проживания или возможности выезда в другие, преимущественно развитые западные страны. Создавшееся положение требует принятия мер к упорядочению потока иммигрантов из стран "третьего мира" с целью предотвращения создания очагов социальной напряженности в местах их массового сосредоточения.
Специалисты предсказывают увеличение потока беженцев в Российскую Федерацию в ближайшие годы до 4 - 5 млн. человек в случае обострения межнациональных отношений и развертывания военных действий на территориях бывших союзных республик.
По данным Федеральной миграционной службы России, приток мигрантов на территорию Российской Федерации из так называемого "ближнего зарубежья" в ближайшие год - полтора может составить по минимальному варианту прогнозов свыше 800,0 тыс. человек, по среднему варианту - 2 - 3 млн. человек, по максимальному - от 4 до 6 млн. человек, в том числе из Закавказья - 400,0 тыс. человек, из Средней Азии - 2,9 млн. человек, из государств Балтии - 120,0 - 150,0 тыс. человек.
Из Латвии, Эстонии, Литвы, Молдовы, Грузии, Армении намерены уехать 18 - 20% русских. Из Украины и Беларуси - до 11%.
Около 2 млн. русских намерены, по данным опросов, выехать сегодня в Россию из-за того, что ощущают преследования по национальному и языковому признакам.
В целях государственного регулирования миграционных процессов была разработана Федеральная миграционная программа на 1998 - 2000 годы, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 г. N 1414 <*>, основными положениями которой руководствуются органы Федеральной миграционной службы России при решении проблем вынужденной миграции, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев. Помимо прочего, в Программе содержится специальный раздел, направленный на правовое обеспечение системного подхода к решению проблем беженцев и вынужденных переселенцев.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 47. Ст. 5406.
Сама же Федеральная миграционная служба России была создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. "О Федеральной миграционной службе России" и действует на основании Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 г. N 173 с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 1994 г. N 252 <*>. Устанавливается, что Федеральная миграционная служба России (ФМС России) является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в области миграции населения и координирующим работу по этому направлению в Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 836; 1994. N 14. Ст. 1062.
Федеральная миграционная служба России в основном занимается решением проблем беженцев и вынужденных переселенцев, уже находящихся на территории России. Вместе с тем из-за экономических и социальных трудностей, испытываемых нашей страной, желательно ограничить поток вынужденных мигрантов. В этих целях используются превентивные меры, такие, как заключение и дальнейшее расширение договоров в рамках СНГ, а также двусторонних договоров и соглашений по вопросам прав человека; прав национальных меньшинств на труд, образование, культурно - национальную автономию. В этих договорах и соглашениях закрепляются обязательства участвующих в них государств по предупреждению и устранению возникших межнациональных и религиозных конфликтов. Кроме того, в них предусматривается возможность оказания Россией помощи русским общинам за рубежом, содействия этническим россиянам в обучении их на родном языке, патронирования и поддержки русских школ, русского языка и культуры, а также создания переговорных механизмов урегулирования и предотвращения эскалации конфликтов.
С другой стороны, для ограничения потока вынужденных мигрантов целесообразно введение определенных квот, которые вместе с тем не должны служить ограничением для принятия в Россию этнических россиян из зон межнациональных конфликтов.
В Российской Федерации проблемы беженцев и вынужденных переселенцев помимо названных Законов "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" регламентируются и иными нормативно - правовыми актами.
В их числе следует назвать Указы Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2145 "О мерах по введению иммиграционного контроля", от 21 июля 1997 г. N 746 "Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища"; Постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 1992 г. N 135 "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам" (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. N 724); от 8 сентября 1994 г. N 1021 "О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции" (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 16 декабря 1994 г. N 1382), а также акты Федеральной миграционной службы и других федеральных органов исполнительной власти, направленные на обеспечение реализации конкретных прав беженцев и вынужденных переселенцев (в сфере обустройства, землепользования, образования, трудоустройства и т.д.).
В развитие федерального законодательства и на его основе субъекты Российской Федерации исходя из местных условий принимают собственные акты, касающиеся решения отдельных проблем обеспечения прав беженцев и вынужденных переселенцев.
Следует отметить, что первоначальная редакция Законов о беженцах и о вынужденных переселенцах оказалась не вполне удачной. Они были приняты сразу после присоединения России к международным документам - Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протоколу 1967 года. Тогда впервые в России на законодательном уровне были предприняты попытки решить проблему вынужденной миграции. Основными недостатками этих Законов явились их аморфность, нечеткость формулировок, отсутствие конкретных механизмов реализации провозглашенных в них прав.
В связи с этим были подготовлены два проекта, вносящие изменения в названные Законы, а фактически переписывающие их заново. Закон о вынужденных переселенцах в новой редакции был принят в 1995 году, а принятие второго - о беженцах - затянулось еще на 2 года до лета 1997 года.
Законы "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах", принятые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права, определяют правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев, порядок признания лица беженцем и вынужденным переселенцем и закрепляют правовые, экономические и социальные гарантии защиты прав лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, вынужденных покинуть страну своего постоянного проживания и прибывших или желающих прибыть на территорию Российской Федерации (беженцев), а также граждан Российской Федерации и других лиц, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, вынужденных покинуть место своего постоянного жительства (вынужденных переселенцев).
Настоящая работа состоит из трех частей. В первой части содержится комментарий Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", во второй части - комментарий Федерального закона "О беженцах". В комментариях излагаются конкретные механизмы действия изложенных в Законах норм, предусмотренные нормативно - правовыми актами Российской Федерации, в том числе и субъектов Федерации, посвященными проблеме беженцев и вынужденных переселенцев.
В заключительной, третьей части работы - приложениях <*> представлены действующие в этой области акты. Они выделены в следующие разделы: "Международные акты в сфере регулирования вынужденной миграции", "Законодательные акты стран СНГ и Балтии в сфере регулирования вынужденной миграции", "Соглашения Российской Федерации со странами СНГ и Балтии по проблемам переселенцев и беженцев", "Правовые акты Российской Федерации в сфере регулирования статуса беженцев и вынужденных переселенцев", "Законодательные и иные нормативно - правовые акты субъектов Российской Федерации в сфере регулирования статуса беженцев и вынужденных переселенцев". Причем большинство актов, представленных в Приложениях, в той или иной степени анализируется и в тексте комментария.
--------------------------------
<*> Приложения не приводятся.
Книга подготовлена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации кандидатами юридических наук, старшими научными сотрудниками Л.В. Андриченко и Е.В. Белоусовой.

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ
КОММЕНТАРИЙ
ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦАХ"
19 февраля 1993 года N 4530-1
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ЗАКОН
О ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦАХ
(в ред. Федерального закона от 20.12.95 N 202-ФЗ)
Настоящий Закон определяет статус вынужденных переселенцев, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.