Киотский протокол: международно-правовые аспекты
о какой-либо ответственности за
неисполнение обязательств по сокращению
выбросов парниковых газов. Можно возразить,
что разработчики Киотского протокола
подразумевали, что любая его сторона будет
выполнять свои обязательства,
руководствуясь международным принципом
добросовестного выполнения государствами
принятых обязательств (pacta sunt servanda). Однако
п. 1 ст. 27 того же Киотского протокола
устанавливается, что "в любое время по
истечении трех лет с даты вступления
Протокола в силу для той или иной Стороны
эта Сторона может выйти из Протокола,
направив письменное уведомление
депозитарию". При этом Киотским протоколом
не установлены последствия или
обязательства стороны в связи с выходом из
данного соглашения. Например, каковы будут
последствия выхода из Киотского протокола
одного из развитых государств, которое
согласно ст. 11 принимает участие в
предоставлении финансовых ресурсов
сторонам, являющимся развивающимися
странами? Или же в случае выхода из
протокола одной из развивающихся стран,
которая в рамках Киотского протокола уже
получила денежные средства в процессе
реализации механизма чистого развития или
же просто в качестве компенсации издержек,
понесенных при подготовке национальных
сообщений или разработке программ
адаптации к изменению климата (ст. 10 и 11
Протокола)? Необходимо учитывать, что
протоколом предусматриваются различные
возможности получения финансовой помощи
развивающимися странами. Но должны ли эти
средства возвращаться стороной в случае ее
выхода из протокола? Анализируя положения
Киотского протокола, представляется, что
единственный инструмент, который может
быть применен к сторонам, не исполнившим
свои обязательства, является
приостановление права использования
механизма гибкости, т.е. совместного
осуществления проектов и торговли
выбросами парниковых газов. Однако
указанные санкции, по нашему мнению, не
будут существенными для государств,
которые недобросовестно относятся к
выполнению своих международно-правовых
документов или же приняли решение о выходе
из Киотского протокола.
Именно по
причине отсутствия в Киотском протоколе
положений об ответственности за
неисполнение обязательств неясными
представляются последствия и пути решения
проблем, возникающих в связи с выходом
стороны из Киотского протокола. Санкции за
неисполнение обязательств,
предусмотренные иными международными
соглашениями, не носят прямого фискального
или экономического характера.
Одним из
примеров неурегулированности вопросов
международно-правовой ответственности в
рамках Киотского протокола является пример
с выходом из соглашения США. Несмотря на
неоднократные обращения глав государств -
участников Киотского протокола к высшему
руководству США, никаких последствий, кроме
легкого общественного порицания, данная
акция не имела. Напротив, ответственность
за выход США из Киотского протокола теперь
несет Россия, которую поставили перед
необходимостью ратификации данного
документа, апеллируя, что теперь без России
Киотский протокол не вступит в силу. При
этом сомнения российского руководства
относительно ратификации протокола
жесткого критикуются западными средствами
массовой информации в том свете, что "Россия
может серьезно подорвать международные
усилия по борьбе с глобальным потеплением"
<*>. Таким образом, не США, а Россия
"препятствует сохранению экологического
баланса на планете" <**>.
--------------------------------
<*> Сообщение ВВС,
источник: Ученые выступают против
Киотского протокола // Промышленные
ведомости. 2004. N 11 - 12. С. 3.
<**> Сообщение
ВВС, источник: Ученые выступают против
Киотского протокола // Промышленные
ведомости. 2004. N 11 - 12. С. 3.
Кстати сказать,
данный факт было необходимо учитывать,
принимая решение о ратификации Киотского
протокола на период до 2012 г. Существует
мнение, что Россия до 2012 г. не достигнет
уровня выбросов 1990 г., поэтому ратификация
Киотского протокола представляется
целесообразной. Если же количественные
ограничения выбросов на последующий период
с 2013 г. не будут соответствовать
экономическим интересам Российской
Федерации, то обязательства на следующие
периоды можно не ратифицировать и можно
даже выйти из Протокола. Однако, по нашему
мнению, если уже на этапе принятия решения о
ратификации существует критика действий
российской стороны, то выход из Киотского
протокола повлечет для Российской
Федерации более негативную реакцию.
Вместе с тем мнение официальных
правительственных российских источников о
том, что Россия не превысит установленный
Киотским протоколом лимит выбросов до 2012
года, не представляется достоверным.
Специалисты Российской академии наук,
например, академик РАН Ю.А. Израэль,
полагают, что наиболее вероятный срок
превышения Россией установленного для нее
предельного уровня эмиссии двуокиси
углерода находится в пределах 2009 г. Данные
Международного энергетического агентства
свидетельствуют о том же <*>:
--------------------------------
<*> Ученые против
Киотского протокола // Промышленные
ведомости. 2004. N 11 - 12. С. 3.
- при
среднегодовых темпах прироста российского
ВВП на уровне 7,2% (соответствующих удвоению
ВВП в течение 10 лет) лимит будет однозначно
преодолен до 2009 года (ориентировочно 2007 - 2008
гг.);
- при среднегодовых темпах прироста
ВВП 6,7% (что соответствует среднегодовым
темпам прироста ВВП в 1999 - 2003 гг.)
преодоление лимита следует ожидать в 2009
г.;
- при среднегодовых темпах прироста
ВВП на уровне 6,2% (прогноз Правительства
Российской Федерации в докладе о
целесообразности ратификации Киотского
протокола) - в 2010 г.
Таким образом, для
политических целей поддержания отношений
добрососедства и сотрудничества Россия
будет вынуждена нести кабальные
обязательства по Киотскому протоколу,
жертвуя интересами национального
экономического развития и стабильности во
имя достижения недостаточно понятных и
научно не обоснованных целей данного
международного документа.
Вместе с тем,
поскольку положения Киотского протокола
обусловлены положениями РКИК, которые
применяются mutatis mutandis, следует, по нашему
мнению, обратить внимание на несовершенный
понятийный аппарат указанных
международных соглашений. В частности,
понятия "наилучшие имеющиеся научные
знания", "наилучшая имеющаяся научная
информация", "наилучшие имеющие технологии"
введены в международно-правовой оборот
путем принятия и ратификации РКИК, однако
сущность и содержание их не представляются
ясными и, более того, создают предпосылки
для субъективного и неоднозначного
толкования. По нашему мнению, необходимо
рассмотреть данные положения более
подробно.
Пункт 2 ст. 4 РКИК
устанавливает обязательства каждой из
сторон по проведению национальной политики
и реализации мер по смягчению последствий
изменения климата путем ограничения
выбросов парниковых газов и повышения
качества поглотителей и накопителей
парниковых газов. Далее РКИК определяет,
что "такая политика и меры продемонстрируют
лидерство развитых стран в изменении
долгосрочных тенденций в плане
антропогенных выбросов в соответствии с
целью Конвенции... Эти Стороны могут
осуществлять такую политику и меры
совместно с другими Сторонами и могут
оказывать другим Сторонам помощь в деле
внесения вклада в достижение цели
Конвенции". Из данного пункта РКИК,
несомненно, следует, что "наилучшими
имеющимися научными технологиями" и
"наилучшими имеющимися научными знаниями"
будут признаны технологии и знания
развитых стран.
Таким образом, именно на
критериях, устанавливаемых развитыми
странами, строится весь механизм действия
РКИК и, как следствие - Киотского
протокола:
- расчет уровней выбросов и
абсорбции парниковых газов осуществляется
с учетом наилучших имеющихся научных
знаний (п. 2 "b" ст. 4 РКИК);
- методология
расчетов рассматривается, согласовывается
и в дальнейшем пересматривается
Конференцией Сторон, принимая во внимание
наилучшие имеющиеся технологии (п. 2 "b" ст. 4
РКИК);
- выполнение обязательств
сторонами рассматривается Конференцией
Сторон в свете наилучшей имеющейся научной
информации (п. 2 "с" ст. 4 РКИК).
Принимая во
внимание факт выхода США из Киотского
протокола, можно сделать вывод, что
главенствующая роль в реализации РКИК и
Киотского протокола отводится странам
Европейского Союза и именно их технологии и
научные знания будут признаваться
наилучшими. С этой точки зрения особое
внимание следует обратить на то, что именно
развитые страны Европейского Союза будут
устанавливать критерии исполнения,
неисполнения или ненадлежащего исполнения
обязательств по сокращению уровня выбросов
парниковых газов странами - участницами
РКИК и Киотского протокола.
Представляется возможным также
предположить, что данные критерии будут
строиться на основе права Европейского
Союза, другими словами, на основе норм
существующих директив. Наиболее тесную
взаимосвязь, по нашему мнению, вопрос
сокращения выбросов парниковых газов имеет
с нормами Директивы Европейского Союза по
большим предприятиям, использующим
процессы горения, и Директивы Европейского
Союза по интегрированному контролю и
предотвращению загрязнения окружающей
среды. Указанные директивы предусматривают
постепенное снижение эмиссии путем
совершенствования технологии сгорания и
улучшения эффективности фильтров очистки
продуктов сгорания. Ведущая концепция
директив заключается во внедрении
стандартов на базе "лучших имеющихся
технологий".
К числу наиболее значимых
положений Киотского протокола следует
отнести те, которые конкретизируют
процедуру и порядок торговли единицами
сокращений выбросов парниковых газов.
Напомним, что Киотский протокол
устанавливает специфические
эколого-экономические механизмы: с одной
стороны, цель данного документа
заключается в сокращении эмиссии
парниковых газов. Все промышленно развитые
страны и страны с переходной экономикой
(страны, включенные в приложение I к РКИК)
принимают на себя количественные
обязательства по сокращению выбросов
парниковых газов, рассчитанные по
отношению к базовому уровню выбросов 1990 г. и
указанные в Приложении Б к Киотскому
протоколу. С другой стороны, указанную
величину сокращения эмиссии можно
приобрести в других странах. Согласно
нормам Киотского протокола, если
государству-участнику не удается выполнить
обязательства по сокращению выбросов
парниковых газов, оно имеет возможность
приобрести недостающий объем (или весь
объем) у государств, в которых уровень
выбросов не превышает уровня 1990 г.
На
данном тезисе построены аргументы,
официально объясняющие принятие
положительного решения о ратификации
Киотского протокола Российской Федерацией,
а именно:
1. До 2012 г. Россия не превысит
уровень выбросов 1990 г.
2. Как следствие -
Россия не будет нести издержки по
сокращению выбросов, а напротив, будет
получать ежегодную прибыль от продажи
другим государствам - сторонам Киотского
протокола единиц сокращения выбросов.
Однако анализ соответствующих положений
Киотского протокола позволяет увидеть
принципиально иную ситуацию.
Статья 17
Киотского протокола определяет, что "любая
торговля выбросами дополняет внутренние
действия для целей выполнения определенных
количественных обязательств по
ограничению и сокращению выбросов". Более
императивный характер данная норма
приобретает в формулировке ст. 6 Протокола:
"Любая Сторона, включенная в приложение I
(РКИК), может передавать любой другой
Стороне или приобретать у нее единицы
сокращения выбросов, полученные в
результате проектов, направленных на
сокращение антропогенных выбросов из
источников или на увеличение абсорбции
поглотителями парниковых газов в любом
секторе экономики, при условии, что:
...b)
любой такой проект предусматривает
сокращение выбросов из источников или
увеличение абсорбции поглотителями,
дополнительное к тому, которое могло бы
иметь место в ином случае;
...d)
приобретение единиц сокращений выбросов
дополняет внутренние действия для целей
выполнения обязательств" по сокращению
выбросов.
Таким образом, торговля
выбросами парниковых газов, не
сопровождающаяся исполнением ряда иных
обязательств (например, реформированием
секторов - источников выбросов или
сокращением фискальных стимулов и
экономической поддержки отраслей), не
представляется возможной. Поскольку
Российская Федерация включена в перечень
государств приложения I РКИК, данное
обстоятельство, по-видимому, не было учтено
сторонниками ратификации Киотского
протокола, утверждавшими, что расходы
России по исполнению обязательств будут
минимальны вследствие реального объема
выбросов, не превышающего уровня 1990 г., а
экономические выгоды от торговли эмиссиями
значительны.
Анализируя Киотский
протокол, важно обратить внимание на еще
одну весьма серьезную с правовой точки
зрения проблему. Согласно п. 4 ст. 15
Конституции Российской Федерации,
общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные
договоры Российской Федерации являются
составной частью ее правовой системы. Если
международным договором Российской
Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора. Таким
образом, необходимость выполнения
обязательств в рамках Киотского протокола
будет превалировать над национальными
интересами Российской Федерации, в том
числе закрепленными в нормативных правовых
актах.
Киотский протокол содержит ряд
норм, которые противоречат аналогичным
нормам, закрепленным федеральными законами
и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации. Кроме того,
осуществив ратификацию Киотского
протокола, Россия принимает также
обязательства, которые не содержатся
непосредственно в тексте протокола, но
установлены иными международными
соглашениями, имеющими ссылки на Киотский
протокол. Некоторые документы, например
директивы Европейского Союза, посредством
установления жестких экологических норм
оказывают значительное влияние на
национальные экономики государств. В
данной коллизионной ситуации применение
международных норм чревато для России
негативными последствиями, в первую
очередь в макроэкономическом масштабе.
Например, неоднозначным представляется
отношение России и стран Европейского
Союза (далее - ЕС) к государственной
экономической политике в
угольно-добывающей отрасли. Политика ЕС в
указанной сфере заключается в сокращении
государственных субсидий угольной
промышленности. Соответствующие
мероприятия в странах ЕС проводились с
начала 70-х гг. и привели уже к 2000 г. к
серьезным сдвигам в европейском
энергетическом балансе. В частности, почти
полностью прекратилась добыча угля во
Франции и Бельгии, существенно снизились
объемы добычи в Германии. Действующая в
этой области директива ЕС рассчитана на
период с 1994 по 2003 г. и предусматривает
дальнейшее сокращение субсидий и закрытие
шахт <*>.
--------------------------------
<*>
Рогинко С.А. Киотская рулетка. М.: ОГНИ, 2003. С.
62.
В России, напротив, в числе основных
направлений социально-экономического
