Киотский протокол: международно-правовые аспекты

Е.М. ШАПОВАЛОВА
Шаповалова Е.М., кандидат экономических наук, юрист, заместитель начальника отдела Департамента имущественных и земельных отношений, экономики природопользования Минэкономразвития России.
Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, подписанный в Киото 11 декабря 1997 г., можно считать одним из самых неоднозначных из заключенных и ратифицированных государствами международных соглашений. При этом неоднозначной является не только оценка научного обоснования и целей его принятия, не только характеристика прав и обязательств сторон по протоколу, но и причины, которыми руководствовались государства, подписавшие и ратифицировавшие протокол, а также прогнозы и перспективы реализации положений данного документа.
Киотский протокол был ратифицирован Российской Федерацией 4 ноября 2004 г. Однако даже после ратификации и вступления его в силу вопросы целесообразности его принятия и экономических и правовых последствий реализации остаются актуальными. Причин этому можно назвать много, вплоть до заявлений о дискриминационном характере обязательств Киотского протокола в отношении ряда стран-участниц и о противоречии норм протокола общепринятым нормам и принципам международного права.
Вместе с тем вопрос о ратификации Киотского протокола и перспективах его реализации как в национальном, так и в международном масштабе рассматривался весьма однобоко: с позиций либо научной обоснованности (экологический аспект), либо экономической целесообразности (экономический аспект). Цель настоящей статьи заключается в проведении комплексного правового анализа Киотского протокола как межгосударственного соглашения в системе международного публичного права.
Основной целью Киотского протокола, как следует из его преамбулы, является достижение окончательной цели Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (далее - РКИК), а именно: "Стабилизация концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему" (ст. 2 РКИК "Цель"). Однако для достижения этой цели разработчиками Киотского протокола были избраны не столько экологические и научные мероприятия (создание и распространение эффективных экологически безопасных технологий, сотрудничество в научно-технических исследованиях, создание системы наблюдения и архивов данных и т.д.), сколько экономические инструменты. Указанные в Киотском протоколе инструменты затрагивают не только природоохранную сферу, но и способны оказывать существенное влияние на социально-экономическое развитие государств, а также на их коммерческие и торговые взаимоотношения с другими членами мирового сообщества.
В частности, ст. 2 Киотского протокола в число обязательств сторон включаются разработка и осуществление национальной политики с учетом следующих мер:
- постепенное сокращение или устранение рыночных диспропорций, фискальных стимулов, освобождение от налогов, и пошлин, и субсидий во всех секторах - источниках выбросов парниковых газов и применение рыночных инструментов (пп. "a", v);
- поощрение надлежащих реформ в соответствующих секторах в целях содействия осуществлению политики и мер, ограничивающих или сокращающих выбросы парниковых газов (пп. "a", vii).
В Приложении А в разделе "Секторы - категории источников" выбросов парниковых газов перечислены все отрасли (сферы экономической деятельности), из чего можно сделать вывод, что обязательства реформирования и определенные ограничения развития и функционирования распространяются на всю экономику государства - участника Киотского протокола в целом и включает следующие секторы:
- энергетика;
- транспорт;
- обрабатывающая промышленность;
- добыча нефти и природного газа;
- металлургия;
- химическая промышленность;
- сельское хозяйство и др.
Технико-юридическая некорректность данного перечня заключается, на наш взгляд, в том, что он не является закрытым и при перечислении отраслей в каждом из секторов содержит строки "Прочее" и "Другие производства". Как следствие - при ратификации Киотского протокола и перечня в такой редакции сторонам предстоит разрабатывать национальные программы реформирования и реализации мер по снижению выбросов во всех отраслях, включая и не поименованные в перечне, что в значительной степени увеличивает величину издержек по выполнению обязательств сторон в Киотском протоколе. Кроме того, при рассмотрении Конференцией Сторон РКИК регулярных докладов государств об осуществлении РКИК и протоколов к ней имеется возможность указать на неисполнение конкретной стороной своих обязательств в определенном секторе и при желании использовать данный факт как инструмент политического или экономического воздействия на государство - участника протокола. Однако элемент субъективизма в международных отношениях, в частности при оценке полноты исполнения обязательств по международному договору, неприемлем.
Основное обязательство сторон Киотского протокола заключается в обеспечении того, "чтобы их совокупные антропогенные выбросы парниковых газов, перечисленных в Приложении А, в эквиваленте диоксида углерода не превышали установленных для них количеств, рассчитанных во исполнение их определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов, зафиксированных в Приложении В, и в соответствии с положениями настоящей статьи, в целях сокращения их общих выбросов таких газов по меньшей мере на пять процентов по сравнению с уровнями 1990 года в период действия обязательств с 2008 по 2012 год" (п. 1 ст. 3).
Данная норма имеет несколько аспектов, которые следует рассмотреть более подробно.
1. В качестве базового периода, по сравнению с уровнем которого устанавливается обязательство сторон сократить выбросы парниковых газов, установлен 1990 г. Однако данное положение не статично, и для отдельных категорий государств (например, страны, осуществляющие процесс перехода к рыночной экономике, страны, для которых изменения в землепользовании и лесное хозяйство являлись в 1990 г. чистыми источниками выбросов парниковых газов) предусмотрена возможность использования иного базового года, чем 1990 г. Решение об изменении базового года для выполнения обязательств такими сторонами Киотского протокола принимает Конференция Сторон на основании анализа представленных национальных сообщений.
2. Период исполнения обязательств установлен с 2008 по 2012 г. Пункт 7 ст. 3 называет указанный период "первым периодом действия определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов". Нигде в тексте Киотского протокола не указываются процедура и порядок определения и обсуждения дальнейших обязательств, периодов и вообще дальнейшей "судьбы" данного международно-правового документа. В ходе дебатов относительно ратификации и вступления в действие Киотского протокола возникло обыкновение считать, что дальнейшие обязательства являются предметом отдельных переговоров и ратификации, однако это только устные заявления, которые даже не представляется возможным считать договоренностью.
3. Данная норма содержит предпосылки для установления различного объема обязательств для различных государств - участников Киотского протокола, что является, на наш взгляд, одним из серьезных недостатков Киотского протокола. Этот факт напрямую следует из норм данного международно-правового документа.
По состоянию на 12 августа 2004 г. общее число государств, подписавших либо осуществивших процедуру ратификации, принятия, присоединения, одобрения Киотского протокола, составило 144. Кроме того, 4 ноября 2004 г. Российская Федерация также ратифицировала этот документ. Однако только 39 государств (согласно Приложению В к Киотскому протоколу) принимают на себя количественные обязательства по ограничению или сокращению выбросов по отношению к базовому 1990 г. Иные же государства - участники Киотского протокола не несут никаких обязательств, но имеют право на получение всесторонней помощи по достижению устойчивого развития ("механизм чистого развития", п. 2 ст. 12 Протокола), а также "пользуются выгодами от осуществления деятельности по проектам, приводящей к сертифицированным сокращениям выбросов" (п. 3 ст. 12).
Вообще ст. 12 Киотского протокола, определяющая сущность и принципы действия "механизма чистого развития", предусматривает различные варианты помощи отдельным группам стран, включая финансовую помощь, но недостаточно четко формулирует, какие же конкретно государства имеют право на получение такой помощи. Следует отметить, что не только развивающиеся государства, что соответствовало бы общим принципам международного права, могут пользоваться данными преференциями.
Таким образом, устанавливая различный объем обязательств для сторон, Киотский протокол в части отдельных положений противоречит нормам РКИК, устанавливая также различный объем прав государств-участников. В частности, п. 4 ст. 3 "Принципы" РКИК определено, что "Стороны имеют право на устойчивое развитие и должны ему содействовать". Однако это право всех сторон на устойчивое развитие существенно ограничивается положениями ст. 12 Киотского протокола. Согласно п. 2 данной статьи круг государств, имеющих право на устойчивое развитие, существенно сужается и включает только стороны, не включенные в приложение I: "Цель механизма чистого развития состоит в том, чтобы помогать Сторонам, не включенным в приложение I, в обеспечении устойчивого развития и содействии достижению конечной цели Конвенции (РКИК)". Следовательно, не только развивающиеся страны, но и некоторые другие, не включенные в приложение I, но являющиеся договаривающимися сторонами, получают право на финансовую помощь согласно данной формулировке, например Азербайджан, Армения, Бразилия, Грузия, Израиль, Казахстан, Кипр, Китай, Колумбия, Малайзия, Мексика, Молдавия, Перу, Таиланд, Тунис, Туркмения, Узбекистан, Южно-Африканская Республика и другие.
Интересно, что даже для развивающихся стран согласно отдельным нормам Киотского протокола имеются предпосылки установления неравного объема прав. В частности, п. 8 ст. 12 установлено, что часть поступлений от сертифицированных видов деятельности по проектам используется для оказания помощи государствам - участникам Протокола, являющимся развивающимися странами, которые особенно уязвимы к неблагоприятному воздействию изменения климата, путем погашения расходов, связанных с адаптацией. По нашему мнению, представляется затруднительным ответить, какие именно расходы могут возникнуть и о какой адаптации идет речь, а также какие критерии могут быть использованы для характеристики страны как "особо уязвимой к неблагоприятному изменению климата". Подобная неясная формулировка может быть чревата серьезными юридическими, экономическими и политическими последствиями, начиная от злоупотребления правом со стороны членов Секретариата РКИК или представителей сторон в Конференции РКИК и вплоть до использования финансовых ресурсов с целью лоббирования отдельных решений в рамках Киотского протокола.
Как можно заметить, положения Киотского протокола изменили нормы Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Таким образом, государствам было предложено ратифицировать не совсем то, что было подписано ранее. Как следствие - Киотский протокол при детальном анализе не является детализацией и конкретизацией положений РКИК, не носит по отношению к ней подчиненный характер, а представляет собой самостоятельный международный договор.
Из всего сказанного следует, что в данном случае имеет место коллизия двух последовательно заключенных договоров, посвященных одному предмету. Однако подобная коллизия разрешается согласно нормам Венской конвенции о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.). Статьей 30 "Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу" установлено следующее:
"2. Если в договоре устанавливается, что он обусловлен предыдущим договором или что он не должен считаться несовместимым с таким договором, то преимущественную силу имеют положения этого другого договора".
Статус Киотского протокола определен в его наименовании - "...к Рамочной конвенции ООН об изменении климата". Кроме того, из преамбулы Киотского протокола следует его обусловленность РКИК:
"Стороны настоящего Протокола,
- являясь Сторонами Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, далее упоминаемой как "Конвенция",
- в целях достижения окончательной цели Конвенции, как она изложена в статье 2,
- ссылаясь на положения Конвенции,
- руководствуясь статьей 3 Конвенции...
- договорились о следующем".
В настоящее время стороны Киотского протокола руководствуются нормами самого протокола, несмотря на очевидное их противоречие нормам РКИК. Неясным остается вопрос о порядке разрешения противоречий между этими документами.
В подтверждение этому тезису можно заметить и то, что нормами Киотского протокола изменен порядок вступления в силу протоколов РКИК без внесения соответствующих изменений в текст самой РКИК. Пункт 3 ст. 17 "Протоколы" РКИК определяет, что "условия вступления в силу любого протокола устанавливаются в этом документе". Однако Киотский протокол содержит собственную формулировку: "...вступает в силу на девяностый день после того, как не менее 55 Сторон Конвенции, в том числе Стороны, включенные в приложение I, на долю которых приходится в совокупности как минимум 55% общих выбросов диоксида углерода, включенных в приложение I, за 1990 год, сдадут на хранение свои документы о ратификации, принятии, одобрении или присоединении" (ст. 25).
Киотский протокол противоречит и еще одному принципу, установленному РКИК. Принцип, изложенный в п. 4 РКИК, предписывает, что "политика и меры в области защиты климатической системы от антропогенных изменений должны соответствовать конкретным условиям каждой Стороны и быть интегрированными с национальными программами развития, поскольку экономическое развитие имеет ключевое значение для принятия мер по реагированию на изменение климата". Киотский же протокол, напротив, обязывает государства разрабатывать такую национальную экономическую политику и такие программы развития, которые соответствовали бы положениям протокола.
С точки зрения последствий неисполнения обязательств по Киотскому протоколу большой интерес представляет, по нашему мнению, п. 5 ст. 4 Протокола. В данной статье устанавливается возможность сторон осуществлять совместное выполнение своих обязательств в рамках региональной организации экономической интеграции. При этом если стороны, действующие совместно, "не достигли своих общих суммарных сокращений уровня выбросов, каждая Сторона этого соглашения несет ответственность за свои собственные уровни выбросов".
Следует обратить внимание, что это положение является единственным во всем тексте Киотского протокола, где речь идет

Комментарии к законам »