Новое направление прокурорского надзора
А. ГАЛУЗИН
А. Галузин, заместитель
прокурора Самарской области, кандидат
юридических наук.
Федеральный закон от 8
января 1998 г. "О наркотических средствах и
психотропных веществах" (далее - Закон)
впервые урегулировал отношения
разрешенного государством оборота
(культивирование, производство, хранение,
перевозка, реализация, использование и т.д.)
наркотических средств, психотропных
веществ, их прекурсоров в медицинских,
научных и иных законных целях. Наряду с этим
правовая база борьбы с правонарушениями в
сфере незаконного оборота наркотических
средств, психотропных веществ значительно
расширена нормами прямого действия
(например, допускается получение
доказательств в ходе оперативно - розыскной
деятельности посредством проверочной
закупки или контрольной поставки
наркотических средств), обеспечивающими
наиболее адекватное противодействие
наркопреступности. В этой связи особо
значимы нормы, содержащие обязательную
"программу" изменения и дополнения
действующего административного, трудового,
уголовного, уголовно - процессуального и
иного законодательства в обеспечение
противодействия незаконному обороту.
Понятие "противодействие незаконному
обороту" - более широкое по содержанию, чем
"борьба с преступностью". По смыслу Закона,
противодействовать - это организовывать и
вести борьбу (выявлять, раскрывать,
расследовать, устранять причины и условия
совершения преступления) с преступностью,
предупреждать и пресекать нарушения норм
административного, трудового, гражданского
и иного законодательства, а также -
осуществлять предупреждение и
профилактику наркомании, контроль
законного оборота, антинаркотическую
пропаганду и всеобуч, обеспечивать лечение
больных наркоманией и т.д. в координации
(разработка планов, программ,
законопроектов, проведение согласованных
мероприятий и т.п.) с субъектами
разрешенного оборота и противодействия
незаконному обороту под началом специально
уполномоченных органов исполнительной
власти (ст. 6).
Незаконный оборот - это
совершение преступлений и нарушений норм
административного, трудового,
гражданского, иного законодательства.
Преступления и преступность - лишь часть
незаконного оборота.
По существу, Закон
установил правовые основы
государственного, общественного
противодействия наркотизму -
многоаспектному, негативному, относительно
самостоятельному социальному явлению,
связанному с открытием и использованием
легальных и нелегальных наркотических
веществ, в таких его формах, как
наркокультура и наркоидеология, незаконный
оборот и наркобизнес, наркопреступность,
наркомания и т.п. Проявления наркотизма, а
особенно наркомания - болезнь, сокращающая
вдвое продолжительность жизни, влекущая
инвалидность, смерть, уничтожение
генофонда страны, стали сегодня угрозой
национальной безопасности России.
Противодействовать наркотизму - значит
решать поставленные Законом задачи
сокращения числа больных наркоманией,
правонарушений, связанных с незаконным
оборотом наркотических средств, в том числе
и строгим контролем законного оборота, в
целях охраны жизни и здоровья граждан,
обеспечения общественной и
государственной безопасности (преамбула и
ст. 4 Закона), использованием комплекса мер
социального, медицинского, правового,
экономического, политического характера,
международного сотрудничества,
предлагаемых теорией антинаркотизма.
Системным должно быть и использование
правовых средств противодействия
наркотизму.
Закон, связанные с ним нормы
административного, уголовного, уголовно -
процессуального и иного законодательства,
а также правовые нормативные акты
Правительства РФ, субъектов Федерации
составляют, согласно ст. 3 Закона, систему
законодательства о наркотических
средствах и психотропных веществах -
"правовой массив", имеющий самостоятельным
предметом регулирования отношения
противодействия наркотизму в защиту
естественных прав человека и гражданина.
Такая система может рассматриваться, на наш
взгляд, как развивающаяся комплексная
отрасль законодательства и публичного
права - "антинаркотическое право".
Поэтому Закон занимает особое место и в
системе законодательства, составляющего
правовые основы организации, порядка
деятельности органов прокуратуры (ст. 3
Закона о прокуратуре РФ), на которые
возложен надзор за исполнением
антинаркотического законодательства.
Более того, исключительно важной новеллой
Закона в установлении круга субъектов его
исполнения и их компетенции стало
возложение на Генерального прокурора РФ и
подчиненных ему прокуроров обязанности
осуществления противодействия незаконному
обороту (аналогичная обязанность возложена
и на федеральные органы исполнительной
власти в области внутренних дел,
безопасности, внешней разведки, а также на
органы таможни, пограничной службы,
здравоохранения и иные госорганы в
соответствии с ч. 1 ст. 41 Закона), т.е. новой,
дополнительной функции, которая может
стать основой самостоятельного,
долговременного направления деятельности
прокуратуры.
Особенность Закона и в том,
что общая координация деятельности всех
субъектов его исполнения, в том числе
правоохранительных органов, возложена на
специально создаваемые органы (федеральные
и субъектов Федерации) для организации
исполнения антинаркотического
законодательства, решения практических
задач в области разрешенного и незаконного
оборота (ст. 6, ч. 2 ст. 7, ч. 2 ст. 41 Закона).
Поэтому координация Генеральным
прокурором РФ и подчиненными ему
прокурорами деятельности
правоохранительных органов по борьбе с
наркопреступностью (ст. 8 Закона о
прокуратуре РФ) приобретает характер
специальной. Оба вида координации
самостоятельны, взаимосвязаны и должны
взаимодополняться.
Таким образом, Закон
определил основные направления, содержание
деятельности органов прокуратуры по
исполнению и надзору за исполнением
антинаркотического законодательства:
во-первых, надзор за исполнением
антинаркотического законодательства
специально уполномоченными и иными
органами исполнительной власти,
законодательными органами субъектов
Федерации, субъектами разрешенного оборота
и противодействия незаконному обороту, а
также негосударственными организациями и
объединениями, гражданами; во-вторых,
противодействие незаконному обороту в
пределах компетенции, определенной Законом
о прокуратуре РФ, практически всеми
прокурорскими работниками независимо от
порученных им направлений деятельности;
в-третьих, координация - разработка и
осуществление согласованных действий
правоохранительных органов по выявлению,
раскрытию, предупреждению преступлений в
сфере незаконного оборота.
Новое
направление деятельности прокуратуры и
прокурорского надзора отличается большим
количеством поднадзорных объектов и
субъектов, поскольку антинаркотическое
законодательство в разной степени
регулирует спектр общественных отношений,
субъектами которых является большинство
физических и юридических лиц независимо от
их организационно - правовых форм. Например,
запрет потребления наркотических средств
или психотропных веществ без назначения
врача (ст. 40 Закона) и обязанность
образовательных учреждений в соответствии
со ст. 51 Федерального закона "Об
образовании" создавать условия,
гарантирующие охрану здоровья обучающихся,
воспитанников, в том числе от заболевания
наркоманией.
Ситуация надвигающейся в
последние годы на многие регионы (Самарская
область - не исключение) катастрофы -
неудержимого роста незаконного оборота,
наркопреступности, числа больных и умерших
от наркомании не оставляет альтернативы
безотлагательному применению комплекса, по
сути "чрезвычайных", мер противодействия
наркотизму, содержащихся в Законе. Прежде
всего - организационных: создание
специальных ведомственных и
межведомственных структур противодействия
незаконному обороту, без чего невозможна
(как показывает опыт, в том числе Самарской
области) эффективная реализация потенциала
антинаркотического законодательства.
Обоснованность такого подхода
подтверждают имеющиеся пока только в
системе МВД специальные органы - управления
по борьбе с незаконным оборотом (УБНОН),
которые сегодня наиболее инициативны и
результативны в применении Закона. Это дает
основания содействовать их укреплению. Так,
администрация и Дума Самарской области
предусмотрели в бюджете области увеличение
числа сотрудников УБНОН в 1999 г. на 70
сотрудников.
Если учесть, что в ст. 41
Закона ("Организация противодействия
незаконному обороту") первыми в ряду
органов противодействия незаконному
обороту названы органы прокуратуры, то есть
основания полагать, что на органы
прокуратуры, уполномоченные на координацию
борьбы с наркопреступностью и
осуществление надзора за исполнением
антинаркотического законодательства,
возложена и задача организации исполнения
всеми Закона, прежде всего на местах.
Очевидно, что антинаркотическое
законодательство обусловило не только
появление нового, межотраслевого
направления деятельности прокуратуры, но и
необходимость его организации в рамках
самостоятельных управлений, отделов,
рабочих групп, аналогичных
специализированным подразделениям по
надзору за исполнением налогового
законодательства, создаваемым во
исполнение Приказа Генерального прокурора
РФ N 51 от 03.08.98 "О мерах по усилению
прокурорского надзора за исполнением
налогового законодательства".
Динамика
роста наркопреступлений в Самарской
области (по их удельному весу в массиве
официально зарегистрированных: до 1993 г. - 1%,
в 1993 г. - 2,2%, в 1994 - 3,7%, в 1995 - 5,3%, в 1996 - 7,1%, в 1997 г.
- 19,5% от 48270 преступлений), характерная и для
других регионов, является следствием
увеличения объемов наркосбыта, заметного
даже непрофессиональному взгляду роста
числа сбытчиков и потребителей (в 1995 - 1997 гг.
более чем в 6 раз увеличилось число
состоящих на учете и страдающих
наркоманией) и, соответственно, активизации
правоохранительных органов в пресечении
незаконного сбыта (особенно с принятием
нового УК РФ). Наша область с населением в 3,3
млн. человек в 1997 - начале 1998 г., в сравнении с
другими территориями, была в России третьей
по количеству наркопреступлений на 100 тыс.
населения и пятой по числу выявленных
наркопреступлений и количеству больных
наркоманией.
Приоритеты, задачи,
мероприятия борьбы с наркопреступностью,
прокурорского надзора в эти годы
определялись на координационных
совещаниях правоохранительных органов,
прокурором области на основе знаний о
реальной наркоситуации - из информации
наркологической службы, социологов,
оперативных служб, обращений граждан,
обобщений следственной, судебной практики
и т.д.
Так, с принятием Закона
прокуратурой совместно с УВД области были
разработаны методики, прежде всего -
проведения проверочных закупок, и внедрены
в практику изобличения сбытчиков,
организаторов и содержателей притонов для
потребления наркотиков. Для оптимизации
противодействия незаконному обороту путем
освоения оперативными работниками
прокуратуры и МВД международного и
отечественного опыта борьбы с
наркопреступностью, профилактики
наркомании прокуратурой области проведены:
семинары, в том числе на базе стационара
областного наркологического диспансера и
его реабилитационного центра, а также -
Всероссийская научно - практическая
конференция "Проблемы профилактики и
реабилитации наркомании" с участием
органов здравоохранения, ученых и
общественности Самары. Издан сборник
докладов. Прошли районные научно -
практические конференции. Вместе с этим в
разъяснении Закона и антинаркотической
пропаганде на телевидении, радио, в печати
участвовали руководители и оперативные
работники всех звеньев прокуратуры
области, используя такие формы, как пресс -
конференции, дискуссии, интервью, прямые
теле- и радиоэфиры, репортажи с семинаров,
конференций, координационных совещаний (82
выступления). Кроме того, проведено 150
выступлений перед депутатами, работниками
администраций, здравоохранения,
образования, в том числе в учебных
заведениях и по месту жительства перед
педагогами, родителями в рамках
антинаркотического просвещения (в области
решается задача организации научно
обоснованного антинаркотического всеобуча
как средства противодействия
наркомании).
В дополнение к
наркологическим стационарам созданы 2
реабилитирующих центра на 70 человек и в 1999
г. откроются 2 центра на 1000 больных
наркоманией.
Наряду с этим прокуратура
области участвует в работе
межведомственной комиссии администрации
области по профилактике наркомании и
борьбе с наркопреступностью, разработке
областной целевой программы
противодействия незаконному обороту и
наркомании, дополнений и изменений Закона и
связанного с ним административного,
уголовного, иного законодательства, в том
числе областного. Без них в настоящее время
невозможна реализация норм Закона,
например ст. ст. 45, 46, устанавливающих
ограничения на занятие отдельными видами
профессиональной деятельности для больных
наркоманией, запрет пропаганды, рекламы в
сфере оборота наркотических средств; ст. 50 -
об установлении наблюдения по решению суда
за отбывшими лишение свободы за совершение
тяжких и особо тяжких преступлений,
связанных с незаконным оборотом, и т.д.
Безусловно, изложенным не исчерпывается
сделанное по исполнению Закона и надзору за
исполнением антинаркотического
законодательства в 1998 г. Пройден начальный
этап осмысления и организации исполнения
Закона, консолидации усилий прокурорских
работников, придания их работе
планомерного, наступательного,
организующего характера на местах.
Определенный его итог - создание атмосферы
взаимопонимания и сотрудничества
правоохранительных органов, наркологов,
педагогов, социальных служб, общественных
объединений, органов исполнительной,
законодательной и судебной власти, средств
массовой информации в противодействии
наркотизму. В 1998 г. удельный вес
наркопреступлений в числе всех выявленных
составил 15,3%, или 8139 преступлений. Из них 3311
выявлены криминальной милицией, из которых
20% - дела о сбыте. Но изобличено вдвое больше
профессиональных сбытчиков и в 6,5 раза
больше организаторов и содержателей
притонов потребления наркотиков в
сравнении с 1997 г. В прошедшем году Самарская
область была второй в России после
Еврейской автономной области по количеству
выявленных наркопреступлений на 100 тыс.
населения.
Во многом активная позиция
органов прокуратуры в этих процессах,
исполнении профессиональных обязанностей
будет определяться приказом прокурора
области о создании рабочей группы по
актуальному, самостоятельному направлению
деятельности - исполнению и надзору за
исполнением антинаркотического
законодательства в составе работников
управлений (следственного, по надзору за
законностью судебных постановлений по
уголовным делам), отделов (по надзору за
исполнением законов и законностью правовых
актов, судебных постановлений по
гражданским делам, законов о
несовершеннолетних, обеспечению участия
прокуроров в арбитражном процессе, надзора
за соблюдением законов при исполнении
уголовных наказаний). Предложенные группой
мероприятия включены в рабочие планы
управлений, отделов и прокуратуры области
на первое полугодие 1999 г. Руководящей,
методической основой работы группы,
прокуроров городов и районов области
являются Постановление координационного
совещания руководителей
правоохранительных органов РФ от 27.07.98,
Рекомендации Генеральной прокуратуры РФ
"Прокурорский надзор за исполнением
законодательства о борьбе с незаконным
оборотом наркотиков".
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N
2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН РФ от 10.07.1992 N 3266-1
"ОБ
ОБРАЗОВАНИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 08.01.1998 N
3-ФЗ
"О НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВАХ И
ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВАХ"
(принят ГД ФС РФ
10.12.1997)
ПРИКАЗ Генпрокуротуры РФ от 03.08.1998 N
51
"О МЕРАХ ПО УСИЛЕНИЮ ПРОКУРОРСКОГО
НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ
НАЛОГОВОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА"
Законность, N 4, 1999
