Статья 1-2. Собственность на недра. Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Комментарий к статье 1-2
Компетенция органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования предусматривается в ст. 5 комментируемого Закона. Более общие положения закреплены в ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятого Государственной Думой РФ 12 августа 1995 г. К вопросам местного значения, имеющим отношение к комментируемой сфере, относятся:
комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления);
регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования (субъектами РФ приняты законы о местном самоуправлении с учетом особенностей его организации, исторических и иных местных традиций).
Статья 1-2 оперирует термином "недра", определение которого дано в преамбуле к Закону. В этом определении центральным понятием является "часть земной коры", расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности или дна водоемов и водотоков. Эти понятия являются весьма важными для размежевания прав собственности на недра и другие природные ресурсы.
Понятие "недра земли" возникло в связи с тем, что полезность для человека поверхности земли - обычно почвы - не совпадает с той пользой, которую таят подпочвенные слои. Если поверхность земли служит человеку в основном как среда, из которой он получает нужные ему биологические продукты, то недра земли он ценит в основном за то, что они содержат полезные ископаемые.
Но как быть, если полезные ископаемые выходят на поверхность? Можно ли отнести их к недрам в том смысле, что на них распространяется законодательство о недрах? Охвачены ли они понятием собственности на недра?
Прямого ответа на этот вопрос Закон не содержит. Однако в ряде случаев его нормы дают основание полагать, что ответ должен быть положительным. Это видно, например, из ст. 33 комментируемого Закона, которая говорит об охране "участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность". К этим участкам ст. 33 относит также редкие геологические обнажения, то есть такие формы рельефа, которые явно выходят на поверхность. Ст. 11 "Лицензия на пользование недрами" упоминает о праве недропользователя на отходы горнодобывающего и связанного с ним производств. Как известно, эти отходы располагаются в основном на поверхности земли или под слоем воды в хвостохранилищах.
Считать ли выходящие на поверхность полезные ископаемые недрами или землей? Ответ на этот вопрос зависит от экономических обстоятельств, влияющих на понятие "собственность". Если полезное ископаемое более ценное, чем земля, то его следует относить к недрам, в противном же случае его надо признавать землей. Именно такой подход был присущ в свое время Горному закону РСФСР, принятому в 1927 г., и Горному положению - Закону СССР, принятому в то же время (СЗ СССР. N 68. Ст. 687, 688).
Выход на поверхность полезного ископаемого означает, что к нему надо применять нормы двух отраслей права - горного и земельного. Но какие нормы должны иметь приоритет? На этот вопрос можно ответить следующим образом. Если ценность полезного ископаемого превосходит ценность земли (без этого ископаемого), то ведущая роль в регулировании его использования и охраны должна принадлежать законодательству о недрах. И лишь в той части, в какой возникающие вопросы не находят разрешения в законодательстве о недрах, следует руководствоваться законами о земле. При обратном соотношении их экономической ценности на первый план должно ставиться земельное законодательство, а законы о недрах должны применяться лишь в качестве дополнительных.
Поскольку понятие "недра" тесно связано с полезными ископаемыми богатствами коры земли в целом, оно может приобретать в некоторых случаях специфическое значение. Это касается не только выхода полезных ископаемых на поверхность земли. Преамбула Закона фактически относит к недрам запасы подземных вод (надо полагать, не только пресных, но и минерализованных), а также рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. К недрам Закон относит запасы сапропелей на дне озер, а также торфяные залежи.
Недра простираются в пределах не только сухопутной, но и морской границы России, захватывая ее территориальные воды и континентальный шельф. Следует иметь в виду, что морские границы России не во всех пунктах определены достаточно точно. Особенно это касается границ континентального шельфа и собственности на него. Последние должны устанавливаться в соответствии с Конвенцией ООН 1982 г. по морскому праву. Ранее на этот счет действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР "О континентальном шельфе Союза ССР" от 6 февраля 1968 г. N 2338-VII с изменениями, внесенными в 1982 г. В настоящее время применяется Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 25 октября 1995 г.
Экономическую ценность могут представлять не только полезные ископаемые, но и заключенная в них потенциальная энергия. Примером могут служить так называемые геотермальные воды, то есть подземные воды с повышенной температурой. Будучи выведены на поверхность, они могут отдавать заключенное в них тепло в теплицах для растений, использоваться для отопления жилищ и т.п. <*>.
--------------------------------
<*> Наука и практика позволяют находить в недрах земли все новые полезности. В Республике Коми были изучены ископаемые почвы, которые оказались намного плодороднее "действующих" почв на поверхности земли. Как считают, добыча таких почв, в том числе попутная, может способствовать окультуриванию многих ныне бесплодных пространств на северо-востоке Европейской части страны.
Хозяйственное применение находят себе подземные пустоты, которые ст. 1-2 специально не выделены, но (надо полагать) включаются в понятие "подземное пространство". Известно, что подземные пещеры используются не только в военных целях. Там могут храниться различные продукты, может выдерживаться вино; атмосфера некоторых шахт помогает лечить определенные заболевания. Имеется немало реализованных (и нереализованных) проектов, по которым под землю "убираются" некоторые вредные или опасные производства либо производственные процессы, требующие постоянной температуры окружающей среды. Крупные пустоты используют как емкости для хранения газа, который будет подан потребителям в зимнее время.
Закон не детализирует, относятся ли к государственной собственности только естественные пустоты в недрах земли или горные выработки (среди которых немало заброшенных) также. Этот вопрос требует уточнения. Действующие горные выработки находятся во владении и пользовании горнодобывающих (или геологоразведовательных) предприятий; кроме того, эти выработки подвергаются физическому воздействию и трансформации со стороны их владельцев. Стоимость проходки горных выработок отражается на балансах создавшихся или эксплуатирующих их предприятий и организаций. В Печорском угольном бассейне нефтяники используют нижние выработки (горизонты) некоторых шахт для бурения скважин, чтобы добыть нефть с меньшими затратами; тем самым осуществляется межотраслевая эксплуатация одних и тех же горных выработок. Имеются случаи, когда отработанные выработки используются для выращивания грибов. Во всех таких ситуациях отношение к горным выработкам их первичного владельца может оказаться решающим фактором для их повторного использования.
Следует иметь в виду, что многие горные выработки обладают "отрицательной ценностью", ибо требуют либо затрат на свою ликвидацию (закладку), либо компенсационных мероприятий, вызываемых просадкой земной поверхности. Принятие государством на себя титула собственника в отношении таких выработок означало бы для него дополнительные обязанности без видимых выгод от своих прав.
По всей видимости, вопрос о праве на отработанные горные выработки следовало бы предусматривать в лицензии, которая выдается претенденту на пользование недрами (ст. 11 Закона и следующие).
Пустоты, ценные в хозяйственном отношении, могут существовать не только в недрах, но и на поверхности земли. Например, проекты приспособления некоторых карстовых воронок для хранения воды прорабатывались в Оренбургской области. В таких случаях неизбежно встает вопрос о том, следует ли использование этих пустот подчинять земельному праву или же законодательству о недрах. Вопрос можно конкретизировать: следует ли оговаривать в документах, устанавливающих право на землю определенного лица, особый режим пользования карстовыми и подобными им воронками, а если следует, то как?
Ответ на этот вопрос во многом зависит от местных и региональных условий. Поэтому целесообразно, чтобы его решение приняло на себя законодательство субъектов РФ. Вместе с тем нельзя забывать, что через пустоты на поверхности земли происходит питание подземных вод и что таким же путем в последние могут попасть загрязнения. Статья 107 Водного кодекса РФ, защищающая подземные воды, специально оговаривает, что на водосборных площадях нельзя размещать отходы, скотомогильники и другие объекты, отрицательно влияющие на чистоту подземных вод (к этому можно добавить, что в карстовые воронки нельзя направлять загрязненные стоки или забивать их загрязненным грунтом). Сброс сточных и дренажных вод в отработанные подземные горизонты допускается лишь с соблюдением особых правил.
Таким образом, вопрос о поверхностных пустотах и собственности на них следовало бы решать на основе сочетания федерального и регионального законодательства.
Статья 1-2 ограничивает оборот прав пользования недрами, ставя его в зависимость от условий, содержащихся в федеральных законах (отсюда вытекает, что самовольная переуступка права пользования недрами не допускается). Одно из этих условий имеет общий характер. Оно относится к добыче общераспространенных полезных ископаемых в порядке ст. 19 Закона. Указанная статья устанавливает, что право добычи этих ископаемых в известных пределах зависит от права собственности на землю (или от права на владение ею), а не от специально получаемого разрешения.
Что касается права собственности на недра, то ст. 1-2 запрещает все сделки, основанные на этом праве, будь то купля-продажа, дарение, наследование, вклад, залог и другие. Но, как видно из текста данной статьи, такое запрещение распространяется на частный сектор, а также на юридических лиц - организации, относящиеся к государственному сектору. Указанный запрет вытекает из того положения, что недра могут быть только в государственной собственности.
Вместе с тем этот запрет не касается легальных собственников недр, в качестве которых выступают РФ и ее субъекты. Закон оставляет как бы в стороне вопрос о том, возможна ли купля-продажа и другие сделки в отношении недр между РФ и ее субъектами, а также между отдельными субъектами РФ, поскольку он представлялся законодателю неактуальным. Однако следует полагать, что такие сделки возможны.
Например, в США практикуются достаточно сложные сделки, по которым США уступают публичной организации или частному лицу право собственности на поверхность земли, оставляя за собой право собственности на недра (в России нечто подобное происходит в ходе приватизации сельскохозяйственной или иной земли. При этом новый владелец получает право собственности на поверхность земли, тогда как недра остаются в собственности государства).
Статья 1-2 не требует, чтобы в собственности государства обязательно был участок земли, ее поверхность, на которую проецируется контур залегающего в недрах месторождения полезного ископаемого. Тем самым она допускает образование "слоеной" собственности, при которой недра принадлежат государству, а поверхность земли - юридическим или физическим лицам. Не исключен также вариант, по которому поверхностью земли в качестве собственника будет обладать субъект РФ, тогда как собственность на недра останется за РФ.
В старом Российском законодательстве устанавливался приоритет недропользования перед землепользованием, в том числе на частновладельческих землях. В ряде случаев этот приоритет действует и в настоящее время. Но его нельзя признавать абсолютным. Многое зависит от экономической ценности земли и тех полезных ископаемых, которые она содержит в своих недрах. Кроме того, добыча полезных ископаемых, поскольку она ведется с нарушением прежнего пользования землей, как правило, требует после себя проведения рекультивационных работ. Если открытые разработки угрожают разрушить особо ценную землю, они нередко заменяются менее разрушительными (но более дорогими) работами с применением шахтных способов добычи.
Поэтому регулирование добычи полезных ископаемых, как и проведения других работ в недрах земли, а также вопросов собственности в этой области, требует тесной координации норм земельного (водного, лесного) права и законодательства о недрах.

К тексту закона »