Комментарий закона российской федерации о недрах(законодательство и экономика, nn 4, 5, 1999)

/"Законодательство и экономика", N 4, 1999/
Предисловие
В двух номерах журнала читателю предлагается постатейный научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах", принятому 21 февраля 1992 г. в редакции от 3 марта 1995 г. Этим актом было заменено горное законодательство Союза ССР и Российской Федерации семидесятых годов и прежде всего Кодекс РСФСР о недрах от 9 июля 1976 г., который сыграл свою роль в развитии отношений, связанных с недрами.
Оценивая сегодняшнее законодательство, нужно отметить исходные и промежуточные позиции в регулировании недропользования, от чего мы ушли и куда пришли, на каком этапе находимся.
Несколько десятилетий назад была апробирована исключительная государственная собственность на недра, введена юридическая категория "недропользование", разработана классификация видов недропользования и внедрен разрешительный порядок предоставления права пользования конкретными объектами недр, установлены приоритет государственного контроля и недропользования и всесторонняя охрана недр от загрязнения, засорения и истощения.
Система правоотношений по использованию и охране недр, сложившаяся на базе законодательства семидесятых годов, вписалась в общую конструкцию экологических правоотношений в Российской Федерации и более или менее функционировала.
Прошла четверть века. Обстановка изменилась во всех сферах жизни. Однако задачи рационального использования и охраны недр не потеряли своей актуальности. Более того, они существенно осложнились, необходимость их решения обострилась. Возникла потребность в приведении горного законодательства в соответствие с изменившимися условиями, а заодно и в усовершенствовании некоторых его положений. В результате в 1992 г. и был издан Закон РФ "О недрах".
Следует обратить внимание на новые положения, появившиеся в Законе, такие, как право собственности на недра, на участки недр, на добытые из недр полезные ископаемые. Более детально урегулирован разрешительный порядок недропользования, закреплены как административные, так и договорные способы правового регулирования горных отношений, узаконена практика лицензирования недропользования, установлен комплекс правил по экономическому регулированию использования и охраны недр.
Примечательно, что к внедрению многообразия форм и видов собственности в данном случае законодатель подошел достаточно осторожно. Как бы ни были мы охвачены эйфорией рыночных отношений, недра в большей своей части - тот объект, который без ущерба для страны не может быть полностью обращен в частную собственность. Эта идея и отражена в ст. 1-2 Закона, где сказано, что недра в границах территории РФ являются государственной собственностью. Правда, не исключительной государственной собственностью, но в настоящее время широко распространенной другой формы в отношении недр нет.
Некоторым шагом в сторону рыночной психологии стали указания ст. 1-2 Закона о том, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности (эти изменения и дополнения внесены вскоре после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, где предусматривались "иные формы собственности", которых, однако, пока не изобрели). Таким образом, на добытые ресурсы и права пользования ими распространяются общие правила гражданского законодательства, если иное не предусмотрено настоящим Законом.
Разрешительный порядок недропользования применялся и прежде. Но в действующем Законе он представлен во всех деталях (раздел II).
Настоящая работа - первый подобного рода комментарий к Закону "О недрах". Несмотря на то что Закон содержит немало физико-географических и иных естественно-научных понятий, а также деклараций и пожеланий, комментарий к нему носит преимущественно (а зачастую исключительно) правовой, юридический характер, что определяется потребностями практики правоприменения, правоохраны. Его правовая направленность реализуется в попытках разъяснить нормы Закона с позиций горной, природоресурсной, экологической и иных отраслей права, систематизировать российское законодательство, в том числе принятые в развитие горного законодательства подзаконные акты, акты индивидуального значения, правоприменительную практику. Хотелось бы отметить, что руководство авторского коллектива не навязывало участникам представленной работы единой точки зрения. Поэтому при оценке некоторых законоположений могут обнаружиться несколько различающиеся подходы. В комментарии использовались не имеющие обязательного характера терминологические разработки (Терминология по природным ресурсам земли (1975 г.); Указатель терминов и сокращений по охране окружающей среды на русском и английском языках (1982 г., 2-е изд. 1986 г.); Н.Ф. Реймерс, А.В. Яблоков. Словарь терминов и понятий, связанных с охраной живой природы (1982 г.); Справочник по охране природы (1980, 1986 гг.); Н.Ф. Реймерс. Природопользование. Словарь-справочник (1990 г.); Советский энциклопедический словарь; ГОСТы, другие юридические словари и энциклопедии).
В области использования и охраны недр имеется огромная источниковедческая база, накапливаемая десятилетиями. Однако правовой литературы, относящейся к Закону 1995 г., не так много. Среди наиболее серьезных работ стоит отметить специализированный выпуск журнала "Законодательство и экономика" 1995, N 17 - 18 (О.М. Теплов. Совершенствование лицензирования пользования недрами в связи с принятием нового Гражданского кодекса и Закона РФ "О недрах"; Правовое регулирование недропользования субъектами Федерации; Б.Д. Клюкин. Формирование российского горного законодательства на основе законодательства о недрах; Законодательство о регулировании недропользования стран Западной Европы и США и Российское горное законодательство. Документы и комментарии. М.: Недра, 1996). Авторский коллектив настоящего комментария опирался на эти и другие исследования.
В силу того что ряд положений Закона достаточно новы, а порой его нормы противоречивы и расплывчаты, мало как теоретически, так и практически изучены, в предлагаемом комментарии нашли отражение некоторые авторские разработки и рекомендации. Часть из них уже была апробирована при законопроектной деятельности, чтении лекций, подвергалась научным обсуждениям. Можно надеяться, что они представят интерес для читателя и принесут пользу.
Необходимо напомнить, что комментарий не имеет обязательной юридической силы, а носит чисто рекомендательный характер. Однако содержащиеся в нем мотивированные, убедительные доводы, а также разъяснения замысла законодателя окажут существенное содействие правоприменителю.
Кроме того, немаловажно, что в настоящей работе называются акты, имеющие отношение к теме, обозначаются места их опубликования. Это поможет читателю отыскать нужный документ, использовать его в процессе правоприменения.



Авторский коллектив
Боголюбов С.А., доктор юридических наук, профессор, действительный член Российской экологической академии и Общенациональной академии знаний, заведующий отделом экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ст. ст. 1 - 1-1, 49 - 51);
Горкина И.Д., кандидат географических наук, ведущий специалист Российской программы организаций инвестиций в оздоровление окружающей среды (ст. 23);
Жариков Ю.Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ст. ст. 18 - 19, 24 - 25-1, 37 - 38);
Кацман Ю.Е., кандидат технических наук, профессор, заместитель генерального директора Государственного научно-технического центра промышленности по добыче и обработке алмазов и драгоценных металлов (НТЦ "Алмаззолотопрогресс") (ст. ст. 23-1 - 23-3, 32 - 34);
Краюшкина Е.Г., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ст. ст. 6 - 17-1, 20 - 22, 35 - 36-1, 39 - 48);
Шейнин Л.Б., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Академии труда и социальных отношений (ст. ст. 1-2, 2 - 5, 26 - 31, 52).
Руководитель авторского коллектива С.А. Боголюбов.



21 февраля 1992 года N 2395-1
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ЗАКОН
О НЕДРАХ
(в ред. Федеральных законов
от 03.03.1995 N 27-ФЗ, от 10.02.1999 N 32-ФЗ)
Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
Настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.
Комментарий к преамбуле
Закон РФ "О недрах" начинается с преамбулы - вводной, вступительной части, где в концентрированной форме излагаются цели и задачи данного акта, условия и мотивы, послужившие поводом для его принятия. В предыдущие десятилетия редкий закон обходился без такой, во многом пропагандистской, части: последнее время все большее внимание законодатель уделяет регулированию, а не объяснению, разъяснению общественных отношений.
Нередко в преамбулу выносятся, как это произошло в комментируемом Законе, и определения, концептуальные, содержательные положения. Немаловажен также анализ изменений преамбулы, внесенных в ее части 1 и 2. Например, в 1995 г. она была дополнена тем, что Закон отнес к регулированию им подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
В связи с этим нельзя не отметить, что принятый в 1995 г. Водный кодекс также регулирует охрану объектов от загрязнения и засорения, вызываемых деятельностью на дне водных объектов (ст. 99), особенности охраны подземных водных объектов (ст. 107), охрану водных объектов при использовании недр (ст. 114), использование водных объектов для добычи полезных ископаемых (ст. 145 ВК РФ).
В ВК РФ даются определения и подземных вод как вод, в том числе минеральных, находящихся в подземных водных объектах (ст. 1 ВК), и подземных водных объектов - сосредоточения находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющих границы, объем и черты водного режима, к которым относятся водоносный горизонт, бассейн, месторождение, естественный выход подземных вод.
Таким образом осуществляется размежевание и взаимодействие отраслей права, регулирующих сходные, смежные отношения, которые отражены в ч. 5 ст. 1 комментируемого Закона и которые надо учитывать при правоприменении (см. "Горное производство и водный бассейн", "Экономика природопользования в горном производстве" в кн.: М.Е. Певзнер, В.П. Костовецкий. Экология горного производства. М.: Недра, 1990. С. 73 - 102; О.М. Теплов, Б.Д. Клюкин. Недра и право. М., 1994; Комментарий к Водному кодексу РФ (под ред. проф. С.А. Боголюбова). М.: Юстицинформ, 1997).
В комментируемом Законе и, в частности, в его преамбуле не раскрываются определения, используемые в Законе, как это делается в ряде других федеральных нормативных правовых актов. Это имеет те достоинства, что определения под влиянием научно-технического прогресса могут подвергаться изменениям, корректировкам, что не всегда можно быстро осуществить в тексте закона; кроме того, определение в законе обладает обязательным, связывающим характером, что не всегда допустимо. Приходится использовать научную и энциклопедическую литературу, хотя между различными по квалификации источниками могут обнаруживаться разночтения, а то и противоречия.
Так, в словаре-справочнике Н.Ф. Реймерс (Природопользование. М.: Мысль, 1990) под почвой понимается особое органоминеральное естественно-историческое природное образование, возникшее в результате воздействия живых организмов на минеральный субстрат и разложения мертвых организмов, влияния природных вод и атмосферного воздуха на поверхностные горизонты горных пород в различных условиях климата и рельефа (с. 380); сапропель - отложения, образующиеся на дне континентальных водоемов из остатков растительных и животных организмов, смешанных с минеральными осадками, приносимыми водой и ветром, преобразованных анаэробных условиях. До этого преобразования - детрит (с. 469). Рассол (рапа) определяется как вид (градация) содержания растворимых солей в природных водах при содержании их более 50 г/л (с. 484).
Сборником руководящих материалов по охране недр при разработке месторождений полезных ископаемых (М.: Недра, 1987) к рассолам отнесены минеральные воды, где общая минерализация достигает 35 - 150 г/л (с. 64).
В последней части преамбулы правовые основы использования и охраны недр, содержащиеся в Законе, ставятся впереди экономических, а обеспечение защиты интересов государства - впереди интересов граждан; права недропользователей обозначены после "также". Хочется надеяться, что конкретное содержание норм Закона и принятых в его развитие подзаконных актов, их толкование и применение обеспечат выполнение конституционных задач: "обязанность государства - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 2); права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. 18 Конституции РФ).
Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Законодательство Российской Федерации о недрах. Законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Комментарии к законам »