Проблема применения в российской правовой системе актов, принимаемых комитетами по правам человека
ПРИНИМАЕМЫХ КОМИТЕТАМИ ПО ПРАВАМ
ЧЕЛОВЕКА
М.А. АМИРОВА
В современной
российской литературе уже довольно хорошо
разработаны различные аспекты применения в
российской правовой системе такой части
международного права, как международные
договоры <*>. Некоторое внимание в
литературе уделяется общепризнанным
принципам и нормам международного права
<**>. Однако в научной разработке
нуждаются и другие акты международного
права, в которых могут быть зафиксированы
обязательства Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См., например,
Лукашук И.И. Международное право в судах
государств. СПб., 1993; Зимненко Б.Л.
Международные договоры в судебной системе
Российской Федерации // Московский журнал
международного права. 1999. N 2; Джантаев Х.М.
Международные договоры и
внутригосударственное (национальное)
право: проблемы взаимодействия //
Юрист-международник. 2003. N 4; Тиунов О.И. О
роли международно-правовых норм в
формировании правовой позиции
Конституционного Суда Российской
Федерации, касающейся права каждого на
судебную защиту и равенства всех перед
законом и судом // Российский ежегодник
международного права. 2002.
<**> См.:
Сандуца Г.И. Применение общепризнанных
принципов и норм международного права в
правовой системе России // Международное
публичное и частное право. 2001. N 3; Талалаев
А.Н. Общепризнанные принципы и нормы
международного права (конституционное
закрепление термина) // Вест. Моск. ун-та. Сер.
11, Право. 1997. N 3.
Тиунов О.И.
Общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные
договоры Российской Федерации в практике
Конституционного Суда РФ //
Юрист-международник. 2003. N 2.
Одной из
неразработанных категорий
международно-правовых документов являются
решения комитетов, созданных для
наблюдения за исполнением важнейших
договоров в области прав человека.
С
середины 60-х годов прошлого века было
принято шесть договоров по правам человека,
которые продолжают действовать до
настоящего времени:
- Международная
конвенция о ликвидации всех форм расовой
дискриминации 1965 г.;
- Международный
пакт о гражданских и политических
правах;
- Международный пакт об
экономических, социальных и культурных
правах;
- Конвенция против пыток и
других жестоких, бесчеловечных или
унижающих достоинство видов обращения и
наказания 1984 г.;
- Конвенция о ликвидации
всех форм дискриминации в отношении
женщин;
- Конвенция по правам ребенка 1989
г.
Для контроля за ходом выполнения этих
договоров созданы контрольные
механизмы:
Комитет по правам человека (в
соответствии с Международным пактом о
гражданских и политических правах);
Комитет по расовой дискриминации;
Комитет по ликвидации дискриминации в
отношении женщин;
Комитет по
экономическим, социальным и культурным
правам;
Комитет против пыток;
Комитет по правам ребенка.
Только
Комитет по экономическим, социальным и
культурным правам создан по решению
Экономического и Социального Совета ООН,
формирование остальных предусмотрено
текстами договоров.
Комитеты
образуются из экспертов, предлагаемых
государствами и избираемых на конференции
государств - участников каждого
договора.
Функция комитетов обозначена
как наблюдение за ходом имплементации
договоров. Комитеты действуют с помощью
следующих процедур:
- заслушивания
докладов государств;
- рассмотрения
жалоб физических лиц на нанесение ущерба
этим лицам вследствие нарушения
государством обязательств по
соответствующему договору;
-
рассмотрения жалоб государств на
неисполнение другим
государством-участником обязательств по
договору;
- проведения расследования
<*>.
--------------------------------
<*> Более
подробно см.: Права человека: Учебник для
ВУЗов / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2001. С. 495 -
534.
Во всех договорах есть положение, в
соответствии с которым государства обязаны
регулярно представлять комитету доклад о
принимаемых ими мерах для исполнения
договора и об испытываемых при этом
затруднениях.
Четырьмя договорами
(Международной конвенцией о ликвидации
всех форм расовой дискриминации,
Международным пактом о гражданских и
политических правах, Конвенцией против
пыток, Конвенцией о ликвидации всех форм
дискриминации в отношении женщин)
предусмотрена возможность подачи
индивидом жалобы против своего государства
на то, что он или она являются жертвой
нарушения прав, гарантируемых договором.
Эти процедуры носят факультативный
характер, и жалоба против какого-либо
государства может быть подана только в том
случае, если это государство признало
компетенцию комитета на рассмотрение такой
жалобы.
Две конвенции (статья 20
Конвенции против пыток и Факультативный
протокол к Конвенции о ликвидации всех форм
дискриминации в отношении женщин) дают
комитетам право проводить процедуру
расследования. Это право должно быть
признано государствами при ратификации или
присоединении к конвенциям.
Процедура
межгосударственных жалоб пока не
использовалась. Данная процедура также
факультативна, и для ее использования также
необходимо признание.
По результатам
работы комитеты принимают:
- общие
комментарии или общие рекомендации,
принимаемые комитетами;
-
заключительные замечания (или
заключительные комментарии в случае
Конвенции о ликвидации всех форм
дискриминации в отношении женщин) по
докладам отдельных государств;
- мнения
или решения комитетов, принимаемые по
индивидуальным жалобам;
- результаты
расследования, принимаемые Комитетом
против пыток и Комитетом по ликвидации
дискриминации в отношении женщин.
Документы, в которых излагаются результаты
работы комитетов, мало известны как
российской научной общественности, так и
судьям. Между тем именно в этих документах
детализируется содержание конвенций,
которые в целом сформулированы очень
широко (когда принимаются общие
комментарии или общие рекомендации),
показывается применимость отдельных
положений конвенций к ситуациям в
конкретных странах (заключительные
комментарии или замечания, принимаемые по
докладам государств) и излагается
информация о том, как другие
государства-участники выполняют договор.
Мнения комитетов относительно отдельных
дел важны не только для того лица и той
страны, которых рассматриваемый случай
непосредственно касается, но поставляют
важную информацию и для других стран.
Взаимодействие комитетов и государств -
участников соответствующих договоров
проходит не без трудностей. И.Е. Рубина так
характеризует эти отношения в том, что
касается осуществления конвенции о
ликвидации всех форм дискриминации в
отношении женщин: "Ратифицируя Конвенцию
или присоединяясь к ней,
государства-участники берут на себя
обязательство представлять исчерпывающие
доклады, хотя многие из них не выполняют
этого обязательства. Несмотря на это,
Комитет никогда официально не заявляет, что
то или иное государство нарушает Конвенцию.
Он обращает внимание на слабые стороны в
политике соответствующего государства
посредством вопросов и замечаний. Такой
подход означает, что Комитет не занимает
позицию, позволяющую ему оказывать сильное
давление на государства, которые открыто
нарушают положения Конвенции, в целях
изменения их политики и законодательства"
<*>.
--------------------------------
<*> Рубина
И.Е. Деятельность государств в области
ликвидации всех форм дискриминации в
отношении женщин // Московский журнал
международного права. 2000. N 4. С. 74.
Подобная
картина создается и в том, что касается
рассмотрения индивидуальных жалоб. Колосов
Ю.М. пишет: "Факультативный протокол к
Международному пакту о гражданских и
политических правах 1966 года <*>
предусматривает согласие государств на
рассмотрение Комитетом по правам человека
сообщений отдельных лиц, утверждающих, что
они являются жертвами нарушения их
государством какого-либо из прав,
изложенных в Международном пакте о
гражданских и политических правах. По
получении сообщения Комитет доводит его до
сведения государства, на которое лицо
жалуется, и это государство обязано
представить Комитету письменные
объяснения. После их рассмотрения Комитет
направляет свои соображения заявителю и
соответствующему государству. Таким
образом, Комитет не выступает в качестве
судебного органа и не принимает решений,
которые были бы обязательными для
государства. Эффект этой процедуры носит
морально-политический характер. Вместе с
тем такая процедура побуждает органы
государства предотвращать случаи
невнимательного отношения к законным
требованиям граждан, поскольку такие факты
могут получить международную огласку и тем
самым отрицательно повлиять на кредит
доверия к такому государству" <**>.
--------------------------------
<*> Из 87 участников
Пакта Факультативный протокол приняли 43.
СССР присоединился к нему в 1991 году.
<**> Колосов Ю.М. Международные стандарты
в области прав человека и проблемы
советского законодательства // СЖМП. 1991. N 2.
С. 76 - 77.
За прошедшие годы количество
материала, наработанного комитетами,
сильно возросло, и растет частота обращений
национальных судов к этому материалу.
Внимание судов обращается чаще всего к
решениям и мнениям, принимаемым в
результате рассмотрения индивидуальных
жалоб; при этом выделяется Комитет по
правам человека, материалы которого
наиболее обширны.
Суды также часто
ссылаются на общие комментарии или общие
рекомендации комитетов <*>. Чаще всего
труды комитетов цитируются наряду с
другими документами международного
права.
--------------------------------
<*> Towards the
Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural
Rights, Analytical Paper adopted by the Committee on Economic, Social and
Cultural Rights at its seventh session. UN Doc A/CONF.157/PC/62/Add. 5.
В
литературе называют ряд факторов,
препятствующих применению материалов
международных органов в национальных
судах. Это недостаточное знание таких
материалов судьями и адвокатами; трудность
применения этих материалов к решению
конкретного дела в силу неконкретности
формулировок; соотношение международных и
национальных стандартов; общие позиции
национальных судов в отношении
международного права <*>.
--------------------------------
<*> См.: The United Nations and
Human Rights (Alston Ph. ed.) Oxford, 1992. P. 427.
Практика
применения судами государств материалов
комитетов показывает, что хотя они не имеют
прямой нормативной силы, государственные
органы не могут не учитывать их. Речь идет
прежде всего о толковании положений
договоров о правах человека. Такое
толкование не является обязательным по
международному праву, однако
ответственность перед другими
государствами-участниками может быть
фактором, принуждающим национальные суды
учитывать это толкование в процессе
толкования и развития внутреннего права.
Это особенно справедливо, если речь идет об
обязательстве, в отношении которого в
комитет поступила индивидуальная жалоба о
его нарушении.
Отмечаются определенные
различия в обращении судов к материалам
комитетов в зависимости от принадлежности
национального права государства суда к той
или иной правовой семье. Наиболее часто
такое обращение отмечается в странах "Common
law". Характерно обоснование применения
решений комитетов национальными судами,
данное Верховным судом Австралии:
"Обеспечение возмещения индивиду
вследствие участия Австралии в
Факультативном протоколе к Международному
пакту о гражданских и политических правах
привносит в "common law" мощное влияние Пакта и
содержащихся в нем международных
стандартов. "common law" может не совпадать с
международным правом, но международное
право оказывает правомерное и важное
влияние на развитие "common law", особенно в тех
случаях, когда международное право
провозглашает существование универсальных
прав человека".
Можно привести
множество конкретных примеров ссылок в
решениях национальных судов на решения
комитетов, особенно Комитета по правам
человека.
Дело Quilter v. Attorney-General (Новая
Зеландия) касалось оспаривания положений
Закона о браке двумя женщинами, желавшими
заключить однополый брак. Они утверждали,
что гарантия равенства и недискриминации,
предусмотренная Биллем о правах, имеет
приоритет перед ограничением брака для
разнополых пар в Законе о браке. При
рассмотрении их иска в Апелляционном суде
встал вопрос о том, означает ли это
ограничение дискриминацию в смысле статьи
26 Международного пакта о гражданских и
политических правах. Суд не нашел
нарушения, причем аргументация была
построена на Общем замечании 18 (37) и на
других материалах, относящихся к статье 26
Комитета по правам человека.
Верховный
суд Уганды в деле Matia v. Uganda отметил, что суд
вправе рассматривать судебные решения
других государств, относящихся к странам
"common law", или решения международных органов,
принимаемых по договорам, в которых Уганда
является стороной. Это мнение было
подтверждено ссылкой на дело Lubuto v. Zambia,
рассматривавшееся в Комитете по правам
человека.
Конституционный суд
Южно-Африканской Республики в решении по
делу S. v. Makwanyane and another рассматривал вопрос о
том, является ли вынесение смертного
приговора жестоким, бесчеловечным или
унижающим достоинство обращением, и
сослался на обсуждение этого вопроса при
рассмотрении ряда жалоб в Комитете по
правам человека для обоснования своего
вывода: "Из решений Комитета по правам
человека ясно, что смертный приговор
квалифицируется им как жестокое и
бесчеловечное наказание в обычном значении
этих слов, и такое суженное значение эти
слова получают в силу специальных
положений Международного пакта,
позволяющих государствам-членам в
определенных обстоятельствах выносить
приговор, предусматривающий высшую меру
наказания".
Верховный суд Намибии в
решении по делу Muller v. President of the Republic of Namibia
установил, что различие в отношении к
мужчинам и женщинам, намеревающимся
сменить фамилию, не является нарушением
гарантий равенства по Конституции Намибии,
и сослался на мнение одного из членов
Комитета по правам человека, причем не
отметил, что это мнение одного члена, а не
всего Комитета.
Можно привести также
примеры из практики судов Ирландии, Белиза,
Канады, Гонконга, Нигерии, Великобритании,
Замбии и других.
В странах иных, чем
страны "common law", материалы комитетов
применяются чаще там, где международные
нормы и международный процесс
инкорпорированы во внутреннюю правовую
систему.
В Финляндии, где Международный
пакт о гражданских и политических правах
включен в национальное право, два
постановления Комитета по правам человека
относительно нарушения статьи 9 Пакта стали
основанием для серии разбирательств об
обязанности государства уплатить
компенсацию жертвам нарушения.
Первое
из этих дел - Vuolanne v. Finland. После установления
Комитетом факта нарушения A.
