ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРОКУРОРА О ВОЗБУЖДЕНИИ ПРОИЗВОДСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ
ПРОИЗВОДСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ
ПРАВОНАРУШЕНИИ
В. БАЛАКШИН
В. Балакшин,
начальник управления по надзору за
законностью судебных постановлений по
уголовным делам прокуратуры Свердловской
области.
Уяснение правовой природы
постановления прокурора о возбуждении
производства об административном
правонарушении имеет не только
теоретическое, но и важное прикладное
значение. Выработка научно обоснованной
позиции по этому вопросу способствовала бы
дальнейшему формированию
административного законодательства и
определению оптимального места прокурора в
административном процессе.
Нарушения
прав граждан в сфере административной
юрисдикции продолжают иметь место.
Известны основные причины такого
положения: большое число должностных лиц и
органов, наделенных правом рассматривать
дела об административных правонарушениях;
недостаточное знание правоприменителями
действующего административного
законодательства; игнорирование норм,
предусматривающих право граждан на защиту;
недостаточно четкая правовая
регламентация отдельных процедурных
вопросов, что на практике приводит к
различному толкованию, пониманию и,
следовательно, неединообразному
применению действующих норм, нарушениям
либо прав граждан и должностных лиц, либо
интересов общества и государства.
Одним
из проблемных обозначился вопрос о порядке
привлечения граждан к административной
ответственности на основании
постановления прокурора о возбуждении
административного производства. Автор
настоящей статьи ранее уже обращался к
данной проблеме, однако она далеко не
исчерпана (См.: В. Балакшин. Производство об
административном правонарушении //
Законность. 1997. N 9). Более того, приобрела,
как нам представляется, полемический
характер. Сахалинский транспортный
прокурор Ю. Денисов, не утруждая себя, к
сожалению, стремлением глубже разобраться
в сути указанной работы и в проблеме,
которая в ней поднята, пришел к выводу, что
никаких сложностей при рассмотрении
постановления прокурора о возбуждении
производства об административном
правонарушении не должно быть, если оно
(постановление) будет составлено по образу
и подобию протокола об административном
правонарушении (ст. 239 КоАП РСФСР).
Между
тем это упрощенный подход. Он уязвим как с
точки зрения данных прокурорского надзора,
так и с позиций более тщательного и
всестороннего анализа действующего
законодательства. До сих пор при подготовке
и вынесении постановлений о возбуждении
производства об административном
правонарушении допускаются ошибки. Это
обстоятельство получило отражение в
протоколе заседания коллегии Генеральной
прокуратуры РФ от 23 сентября 1998 г., на
котором рассматривался вопрос о практике
исполнения законных требований прокуроров.
Вместе с тем нельзя не заметить, что
большинство ошибок, которые прокуроры
допускали при возбуждении
административных производств, обусловлены
объективными причинами. Основной из них, на
наш взгляд, является несовершенство норм
административного законодательства,
регламентирующего эти вопросы.
В Законе
РФ от 19 июля 1995 г. о внесении изменений и
дополнений в КоАП не были учтены отдельные
принципиальные положения, предусмотренные
в принятом 17 ноября 1995 г. Законе о
прокуратуре. В результате возникли
коллизии между нормами административного
законодательства и Закона о прокуратуре,
который концептуально регламентирует
деятельность прокуроров, в частности и по
исследуемой проблеме.
Анализ положений
ст. ст. 1, 3, п. 2 ст. 22, ст. ст. 25, 26, 27, 54 Закона о
прокуратуре дает основания для следующих
выводов.
Первый. Прокурор, реализуя
полномочия, предоставленные ему при
осуществлении надзора за исполнением
действующих на поднадзорной территории
законов, вправе вынести постановления о
возбуждении двух видов производств:
уголовного производства и производства об
административном правонарушении (п. 2 ст. 22,
ст. 25). Авторы комментария к Закону о
прокуратуре вообще считают, что в статьях
говорится о двух видах постановлений, хотя
в нынешних условиях допускается вынесение
постановлений и в иных случаях. С последним
трудно не согласиться, оговорившись, что в
данном случае логичнее речь вести не о двух
видах постановлений, а о двух видах
производств. А еще точнее, о двух видах
преследования - уголовном и
административном.
Второй. В случаях,
когда нарушения закона допущены
должностным лицом, постановление о
возбуждении уголовного дела или
производства об административном
правонарушении вправе вынести, помимо
Генерального прокурора, его заместителей,
старших помощников и помощников,
советников, все иные, перечисленные в ч. 1 ст.
54 Закона о прокуратуре, прокуроры. При этом
формулировка Закона такова, что не
предусматривает права прокурора без
возбуждения административного
производства сообщить о правонарушении и
передать материалы проверки в орган или
должностному лицу, которые полномочны
рассматривать дела об административных
правонарушениях. В то же время
предоставляет такое право прокурору,
одновременно обделяя им его заместителей и
помощников, если допущены нарушения прав и
свобод человека и гражданина, носящие
характер административного правонарушения
(п. 3 ст. 27, ст. 54).
Третий. Прокурор,
осуществляя надзорные функции, не вправе
подменять своей деятельностью иные
государственные органы и должностных лиц, в
том числе и тех, которые осуществляют
контроль за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина, а также
уполномоченных применять меры
административного воздействия.
Четвертый. Прокурор не формулирует в
окончательном варианте, выражаясь
терминологией уголовного процесса,
обвинение в совершении лицом
административного правонарушения и не
вправе налагать на деликтанта
административное взыскание. Последний
вывод хотя и общепризнан, но требует
пояснений в аспекте исследуемой
проблемы.
Как в уголовном, так и в
административном процессе прокурор,
обнаружив признаки преступления либо
административного правонарушения, должен
исполнить одну из основных функций
прокурорского надзора - в рамках Закона
осуществить соответственно уголовное либо
административное преследование лица,
допустившего противоправные действия. С
точки зрения процессуальной формы
преследование начинается с момента
вынесения одного из двух указанных в Законе
постановлений. При этом Закон наделяет
прокурора полномочиями, но вовсе не
обязывает прокурора лично расследовать
уголовное дело, привлекать лицо,
совершившее преступление, в качестве
обвиняемого, проводить административное
расследование обстоятельств совершения
правонарушения. Для этого существуют
следственный аппарат и органы
административной юрисдикции. Главная
задача прокурора - после возбуждения
уголовного либо административного
производства обеспечить исполнение
соответствующими органами и должностными
лицами требований закона на последующих
стадиях процесса (уголовного или
административного).
Вопреки
сформулированным в Законе о прокуратуре и
устоявшимся положениям о сущности
прокурорского надзора в приведенных ранее
нормах КоАП РСФСР на прокурора фактически
возлагается выполнение несвойственной для
него функции: производство
административного расследования и, более
того, де-факто предъявление лицу обвинения
в совершении административного
правонарушения и составление (если
проводить аналогию с уголовным процессом)
обвинительного заключения, каковым по
своей сути является протокол, а в нашей
ситуации - постановление о совершении
административного правонарушения.
Если
с полномочиями прокурора по расследованию
уголовного дела вопросов не возникает, ибо
согласно ст. 30 Закона о прокуратуре они
устанавливаются уголовно - процессуальным
законодательством, то его полномочия в
сфере административного процесса должным
образом не определены. В Законе (ст. ст. 22, 25)
нет ссылки на то, что полномочия прокурора
по проверке обстоятельств
административного правонарушения и
порядок привлечения им лица к
административной ответственности
устанавливаются административным
законодательством. В ст. 25 Закона есть лишь
положение, согласно которому постановление
прокурора о возбуждении производства об
административном правонарушении подлежит
рассмотрению уполномоченным на то органом
или должностным лицом в срок, установленный
законом. Статья 230 КоАП РСФСР, хотя и
содержит ссылки на Закон о прокуратуре
(правда, СССР), предусматривает только то,
что прокурор, осуществляя надзор при
производстве по делам об административных
правонарушениях, вправе возбудить
производство об административном
правонарушении, знакомиться с материалами
дела, проверять законность действий
органов, должностных лиц при производстве
по делу и т.д. В ст. же 236 КоАП речь идет уже не
о возбуждении производства, а о составлении
постановления об административном
правонарушении, что не одно и то же. К тому
же не конкретизируется, какое
постановление имеется в виду: прокурора
либо иного органа или должностного лица.
Таким образом, все не так просто, как
считает наш оппонент. Если подходить к
проблеме комплексно и системно, а не только
с позиций ст. 235 КоАП РСФСР, прокурор не
должен отражать в постановлении о
возбуждении производства об
административном правонарушении все те
обстоятельства и выполнять действия,
которые предусмотрены в указанной статье. В
противном случае это будет не мера
прокурорского реагирования, не
постановление прокурора о возбуждении
административного преследования, а по цели
и содержанию - протокол, который только
фиксирует обстоятельства совершенного
правонарушения, иные сведения, необходимые
для разрешения дела по существу.
Между
тем данное постановление не может быть
приравнено к протоколу об административном
правонарушении. По своей правовой природе и
предназначению - это совершенно иной
документ. Цель вынесения данного
постановления - инициирование процедуры
привлечения лица, в действиях которого
усматривается состав административного
правонарушения, к административной
ответственности. Юридические последствия
его вынесения - начало производства об
административном правонарушении, которое,
если следовать требованиям ст. 25 Закона о
прокуратуре, незамедлительно должно быть
направлено органу либо должностному лицу,
уполномоченным рассматривать
административное дело. Последние должны в
соответствии со ст. 255 КоАП в порядке
подготовки дела к рассмотрению разрешить
ряд вопросов, в том числе и о том, правильно
ли составлены протокол, а следовательно, и
постановление прокурора, другие материалы
дела об административном правонарушении,
извещены ли лица, участвующие в
рассмотрении дела, о времени и месте его
рассмотрения и некоторые другие. Налицо
нонсенс. Поднадзорный прокурору орган
вынужден проверять на соответствие Закону
действия прокурора, а после того, как
правонарушитель будет привлечен к
административной ответственности, уже
прокурор обязан проверить законность
решения, принятого указанным органом либо
должностным лицом. Взаимный контроль и
надзор - это хорошо, но он противоречит
самой сути прокурорского надзора.
Кроме
того, с точки зрения юридической техники,
выработанной практикой прокурорского
надзора, исследуемое постановление не
должно содержать ряда моментов,
предусмотренных ст. 235 КоАП. Например,
фамилий и адресов свидетелей и потерпевших,
объяснения правонарушителя, тем более
изложенного собственноручно, на что он
имеет право в случае составления протокола,
либо отметки о том, что он отказался от
подписания протокола, и некоторые другие.
Все эти реквизиты и данные - для протокола,
но не для такого строгого и в юридическом
смысле жестко выдержанного документа
прокурорского реагирования, как
постановление прокурора. В этом смысле
абсолютно правы авторы Комментария к
Закону о прокуратуре, полагающие, что в
названном постановлении "...приводятся
данные, подтверждающие факт
административного правонарушения,
виновность конкретного лица в его
совершении, смягчающие и отягчающие
ответственность обстоятельства, размер
имущественного ущерба, иные
обстоятельства, имеющие значение для
правильного рассмотрения постановления,
статья административного Закона,
устанавливающая ответственность за данное
деяние", но не более.
Не вписывается
постановление и в требования ст. 231 КоАП. С
одной стороны, постановление прокурора (оно
же - протокол об административном
правонарушении) должно быть признано
источником доказательств по делу об
административном правонарушении, а с
другой - постановление не названо таковым в
этой норме. Причем по приведенной выше
причине не отнесено к ним совершенно
правильно. Не предусмотрено законом и
вручение копии постановления, в то время
как копия протокола об административном
правонарушении после его составления
немедленно должна вручаться под расписку
лицу, совершившему административное
правонарушение, а также потерпевшему, если
он об этом просит (ст. 236.1 КоАП).
По общему
правилу протокол об административном
правонарушении должен быть составлен на
месте совершения или обнаружения проступка
(ст. ст. 238, 239 КоАП). При невозможности
составить протокол на месте нарушитель
может быть либо доставлен в милицию, либо
задержан в административном порядке, о чем
также необходимо составить
соответствующий протокол. Эти действия
производятся уполномоченными на то
органами, должностными лицами (ст. ст. 238, 241
КоАП). Прокурор в свою очередь вправе
возбудить производство о любом
административном правонарушении. При этом
не исключено, что возникнет необходимость
либо доставления, либо административного
задержания нарушителя. Здесь, однако,
возникает вопрос: а вправе ли он
осуществить доставление или
административное задержание лично либо
поручить это другому работнику
прокуратуры? Положительный ответ будет
означать как минимум то, что, поступив таким
образом, прокурор, во-первых, выйдет за
пределы предоставленных ему полномочий, а
во-вторых, совершит действия, не
свойственные прокурорскому надзору как
виду государственной деятельности.
Приведенные доводы дают основания
заключить, что изменения, внесенные по
исследуемому вопросу в ст. 235 и другие
статьи КоАП, не совсем удачны. Выполнение
содержащихся в них требований без учета
других норм права означает следующее.
Во-первых, прокурор, установив факт
административного проступка, должен не
просто возбудить производство, а провести
административное расследование в полном
объеме, что Законом о прокуратуре не
предусмотрено. Во-вторых, имеет место
сужение полномочий заместителей и иных по
должности прокуроров, так как в ст. 237 КоАП
назван лишь прокурор. В-третьих, прокурор
автоматически становится подконтрольным
органу (должностному лицу), которому он
направляет производство об
административном правонарушении. Все это
приводит к тому, что хочет того прокурор или
нет, но он начинает подменять указанные
органы (должностных лиц), выполняя их
функции и отрешаясь от прямых функций по
осуществлению прокурорского надзора.
Такое развитие событий приведет (если уже
не приводит) к тому, что статус прокурора
как представителя государственной власти,
призванного выступать не в роли
проводящего административное
расследование и применяющего меры
административного воздействия, а в роли
представителя Генеральной прокуратуры РФ,
осуществляющей от имени Российской
Федерации надзор за соблюдением
Конституции и исполнением действующих на
территории РФ законов, будет подорван.
Более того, подвергнется выхолащиванию
само содержание прокурорского надзора,
который по своей сути будет основательно
приближен к функциям контролирующих
органов.
В связи с этим
административное законодательство
необходимо привести в соответствие с
Конституцией РФ и Законом о прокуратуре,
более четко определив полномочия прокурора
по возбуждению производства об
административном правонарушении и надзору
за законностью принимаемых по ним решений;
сократить число органов и должностных лиц,
наделенных правом рассматривать
административные дела, передав их
полномочия мировым судьям; предусмотреть
иные меры.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОДЕКС РСФСР ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
(утв. ВС РСФСР
20.06.1984)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 19.07.1995 N
113-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И
ДОПОЛНЕНИЙ В КОДЕКС РСФСР ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
(принят ГД ФС РФ 07.06.1995)
Законность, N 10,
1999
