Как используются понятия система и структура федеральных органов власти в конституционном законодательстве
И "СТРУКТУРА" ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
В КОНСТИТУЦИОННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Н.А.
ИГНАТЮК
Игнатюк Наталья Александровна -
старший научный сотрудник отдела
административного законодательства ИЗиСП,
кандидат юридических
наук.
Административное законодательство
(советского и постсоветского периодов) не
дает четкого определения понятий "система"
и "структура" органов исполнительной
власти. В законодательстве 1992 - 1998 гг. дважды
предпринималась попытка регламентировать
систему (структуру) органов
государственного управления и систему
(структуру) федеральных органов
исполнительной власти: в Законе РФ "О Совете
Министров - Правительстве Российской
Федерации" от 22 декабря 1992 г. N 4174-1 и в
Федеральном конституционном законе "О
Правительстве Российской Федерации" от 17
декабря 1997 г. N 2-ФКЗ. В первом в ст. 1
указывалось, что Совет Министров
Российской Федерации является
коллегиальным органом, возглавляющим
систему органов государственного
управления, в ст. 2 определялось, что
структура Совета Министров (как органа,
возглавляющего систему органов
государственного управления - Прим. авт.)
определяется Законом РФ "О Совете Министров
- Правительстве Российской Федерации".
В
статье 5 ФКЗ от 17 декабря 1997 года указано,
что система федеральных органов
исполнительной власти устанавливается
федеральным законом, а предложения по
структуре федеральных органов
исполнительной власти по представлению
Председателя Правительства РФ
утверждаются Президентом РФ. Но, как
известно, 31 декабря 1997 года ст. 5 из данного
Закона была исключена.
Пункт "г" ст. 71
Конституции РФ лишь относит к ведению
Российской Федерации установление системы
органов государственной власти, в том числе
и исполнительной, но не раскрывает, в чьей
компетенции находится установление систем
органов государственной власти (Президента
РФ или палат Федерального Собрания РФ). Если
идти по аналогии правового
регламентирования систем законодательной
и судебной властей (в отношении этих ветвей
власти существуют федеральные законы), то в
принципе должно быть верным и то, что было
указано в ст. 5 вышеназванного ФКЗ - систему
федеральных органов исполнительной власти
должен устанавливать федеральный закон.
Поскольку такого закона нет, то систему и
структуру федеральных органов
исполнительной власти определяет
Президент России, исходя из п. 2 ст. 80 и ч. 1 ст.
112 Конституции РФ.
Принятие Президентом
РФ указов о системе и структуре центральных
органов государственного управления в
период 1990 - 1993 гг. было обусловлено
политической ситуацией и необходимостью
создания государственных органов
управления в противовес союзным
министерствам и ведомствам, затем, в
соответствии с Законом РФ от 22 декабря 1992
года - в рамках полномочий главы
исполнительной власти в России.
В
период с 1991 по 1993 гг. были приняты: Указ
Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. N 75 "О
некоторых вопросах деятельности органов
исполнительной власти в РСФСР"; Указ
Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 306 "О
некоторых вопросах организации
деятельности центральных органов
государственного управления РСФСР"; Указ
Президента Российской Федерации от 25
февраля 1992 г. N 177 "О министерствах
Российской Федерации"; Указ Президента
Российской Федерации от 12 мая 1992 г. N 511 "Об
упорядочении системы государственного
управления"; Указ Президента Российской
Федерации от 30 сентября 1992 г. N 1147 "О системе
центральных органов федеральной
исполнительной власти"; Указ Президента
Российской Федерации от 30 сентября 1992 г. N 1148
"О структуре центральных органов
федеральной исполнительной власти". За
период с 1990 по 1993 гг. Президентом РФ были
созданы почти все республиканские
центральные органы государственного
управления, органы исполнительной власти,
выполняющие функции контроля и надзора,
органы управления с межотраслевой
компетенцией.
Необходимо отметить, что
понятия "система" и "структура" в указах
Президента РФ этого периода, к сожалению,
смешивались. В одних указах под системой
органов государственного управления
понимались правовой статус органов
управления и их место в системе органов
управления, в других - перечень органов
государственного управления, входящих в
систему центральных органов
государственного управления. Путаницу
вносило и то, что возникло большое
количество новых органов управления при
Президенте РФ, причем все они имели статус
центральных органов государственного
управления (Госсанэпиднадзор,
Госатомнадзор и др.) и органов при
Правительстве РФ.
После принятия новой
Конституции Российской Федерации был
принят Указ Президента РФ от 10 января 1994 г. N
66 "О структуре федеральных органов
исполнительной власти", направленный на
решение возникших проблем в управлении и
сокращение количества органов
исполнительной власти. Однако Указом не
определено правовое положение федеральных
органов исполнительной власти, не уточнены
их функции и не установлено место различных
видов органов в общей системе
исполнительной власти. Основная цель не
была достигнута. Об этом свидетельствует то
обстоятельство, что в данный Указ 24 раза
вносились изменения и дополнения, вплоть до
1997 года.
Регламентация Президентом РФ
системы и структуры федеральных органов
исполнительной власти в более поздний
период также имела однотипные,
встречавшиеся ранее ошибки. Например, в
Указе Президента РФ от 9 июля 1997 г. N 710 <*> в
структуру федеральных органов
исполнительной власти включено
Правительство РФ, хотя Правительство
России возглавляет исполнительную власть
Российской Федерации (ст. 110 Конституции РФ
<**>) и имеет собственную структуру.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 28. Ст.
3422.
<**> Конституция Российской
Федерации. М., 1993. С. 44.
Полагаем, что можно
говорить о том, что в постсоветский период
использование определений "система" и
"структура" федеральных органов
исполнительной власти на практике не имеет
точного законодательного закрепления,
довольно часто они используются не по их
прямому назначению, встречаются случаи
смешивания этих понятий и неправильного их
применения в нормативных правовых актах
Российской Федерации.
В теории
административного права понятия "система" и
"структура" органов управления уже
достаточно давно изучены, разграничены и
обоснованы. Термин "система" (от греческого
systema) может трактоваться как "план, порядок
расположения частей целого,
предначертанное устройство, ход чего-либо,
в последовательном связном порядке" <*>. В
толковом словаре термин "система"
понимается в том числе и как "форма
организации чего-либо, совокупность
организаций, однородных по своим задачам,
или учреждений, организационно
объединенных в одно целое" <**>. Некоторые
ученые понятие "система" рассматривают как
соединение факторов, явлений и т.п. в одно
законченное целое, согласно принципам или
закону, либо оно расшифровывается как
совокупность частей, связанных с общей
функцией. В.С. Пронина считает, что "в
широком смысле - это порядок, планомерность,
правильность в расположении частей,
связанное целое, которое отражает и
определенные требования дисциплинарного
характера" <***>. С этим вполне можно
согласиться. Система органов власти или
управления представляется как
совокупность взаимодействующих
самоуправляющихся систем, которые
выступают в качестве составных частей.
--------------------------------
<*> Даль В.И.
Толковый словарь живого великорусского
языка. М., 1998. С. 188.
<**> Ожегов С.И.,
Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского
языка. М., 1997. С. 719.
<***> Пронина В.С.
Правовое регулирование органов
исполнительной власти. // Журнал
российского права. 1998. N 2. С. 32.
Толкование
термина "структура" раньше вызывало споры
ученых. Например, Д.Н. Бахрах под структурой
понимал "строение и внутреннюю форму
организации системы, выступающей как
единство устойчивых взаимосвязей между ее
элементами". В ней он выделял "два
компонента - строение, совокупность
элементов и систему отношений между ними"
<*>.
--------------------------------
<*> Бахрах
Д.Н. Важные вопросы науки административного
права. // Государство и право. 1993. N 2. С.
18.
Понятие "структура" - это
распространенный в социологии термин. Он
характеризует устройство, сложение
объекта. Ранее этот термин использовался в
юриспруденции для определения внутреннего
строения какого-либо органа власти и
управления. Как совершенно верно указывала
В.С. Пронина, "увлечение некоторых юристов
социологией привело к тому, что без учета
принципов сложившихся наименований в
законодательстве этот термин стали
использовать и для характеристики природы
органов и даже для определения целых систем
органов" <*>.
--------------------------------
<*> Пронина В.С. Правовое регулирование
органов исполнительной власти. Указ. соч. С.
32.
На наш взгляд, структура органов власти
или управления - это "несущая" конструкция,
"скелет", от правильного построения
которого во многом зависит эффективность
деятельности органов, и мы понимаем под
определением "структура органов
управления" внутреннее подразделение
органа и распределение функций между его
отдельными частями (управлениями,
департаментами, отделами, отделениями,
секторами и т.д.).
Понятие "система" шире
понятия "структура". Структура органа
управления зависит от системы органов
управления; естественно, что система
органов управления определяет их
структуру. Если говорить о структуре, то, по
мнению некоторых ученых, структура органа
может делиться на функциональную и
территориальную (подразделяться на
отраслевую).
Считаем, что при
формировании структуры органов
исполнительной власти должны учитываться:
важность разработки и внедрения технологий
управления, пригодность тех или иных
органов государственного управления к
работе в конкретных экономических и
политических условиях с учетом сложившихся
традиций; разнообразие; переходный период
развития и становления данного института в
целом; характер отношений между звеньями
данной системы. Существуют факторы, которые
необходимо учитывать при решении вопроса
об организационном построении некоторых
органов управления, например выполняющих
контрольные и надзорные функции. Этими
факторами являются профиль контролируемых
объектов, их число, дислокация,
подчиненность, вероятность возникновения
коллизий между ведомственными и
общегосударственными интересами.
Общеизвестно, что в зависимости от вида
управленческой деятельности, которая
определяется материальным содержанием
управления, а именно: главной сутью
компетенции органа - основными задачами и
правами, указывающими на характер связи
субъектов и объектов управления, -
избирается организационная форма органа
управления, структура его аппарата. Только
в случае соблюдения принципов организации
органов управления может быть создана
оптимальная модель структуры органов
исполнительной власти.
В отношении
развития понятий "система" и "структура" в
российском законодательстве можно сказать
следующее. Исходя из п. "г" ст. 71 Конституции
РФ должен быть принят федеральный закон о
системе федеральных органов
исполнительной власти, который будет
регламентировать принципы и порядок
формирования системы этих органов, их
организационно - правовые формы, характер
компетенции, их место в системе
исполнительной власти, подчиненность,
наименования, порядок взаимодействия между
собой и другими ветвями власти, с органами
исполнительной власти субъектов РФ,
органами местного самоуправления,
общественными и иными объединениями. В
соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ этот
закон будет действовать на всей территории
Российской Федерации. А исходя из ч. 1 ст. 112
Конституции России Председатель
Правительства РФ должен будет предлагать
только структуру федеральных органов
исполнительной власти как внутреннее
подразделение конкретных федеральных
органов исполнительной власти,
распределение функций между их отдельными
частями (управлениями, департаментами,
отделами, отделениями, секторами и т.д.),
возможности образования территориальных
органов и порядок соответствующих
взаимоотношений.
В противном случае
продолжение порочной практики применения
понятий "система" и "структура" без их
должного толкования и предназначения
запутает окончательно систему
государственного управления как на
федеральном, так и региональном и местном
уровнях. Отсутствие правильного понимания
этих терминов и их использование в
нормотворческой деятельности на
федеральном уровне отрицательно
сказывается на формировании систем и
структур органов исполнительной власти
субъектов РФ и органов местного
самоуправления, что, как следствие, лишает
территории полноценного государственного
управления различными отраслями и сферами
на местах.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ЗАКОН РФ от 22.12.1992 N 4174-1
"О СОВЕТЕ
МИНИСТРОВ - ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ
ЗАКОН от 17.12.1997 N 2-ФКЗ
"О ПРАВИТЕЛЬСТВЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ
14.05.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН
от 31.12.1997 N 3-ФКЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И
ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ
ЗАКОН "О ПРАВИТЕЛЬСТВЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ
25.12.1997)
УКАЗ Президента РСФСР от 22.08.1991 N
75
"О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В
РСФСР"
УКАЗ Президента РСФСР от 19.12.1991 N
306
"О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РСФСР"
УКАЗ
Президента РФ от 25.02.1992 N 177
"О
МИНИСТЕРСТВАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
УКАЗ
Президента РФ от 12.05.1992 N 501
"ОБ
УПОРЯДОЧЕНИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ"
УКАЗ Президента РФ от 30.09.1992 N
1147
"О СИСТЕМЕ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ"
УКАЗ
Президента РФ от 30.09.1992 N 1148
"О СТРУКТУРЕ
ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ"
УКАЗ
Президента РФ от 10.01.1994 N 66
"О СТРУКТУРЕ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ"
УКАЗ Президента РФ от 09.07.1997 N 710
"О ПРИЗНАНИИ УТРАТИВШИМИ СИЛУ НЕКОТОРЫХ
УКАЗОВ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В СТРУКТУРУ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ, УТВЕРЖДЕННУЮ УКАЗОМ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 14 АВГУСТА 1996 Г. N
1177"
Журнал российского права, N 9, 1999
