ЖИЛИЩНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ: ПРОШЛОЕ И БУДУЩЕЕ
6 июля 1991 г. N 1552-I "О внесении изменений и
дополнений в Жилищный кодекс РСФСР";
12)
п. 3, 9, 10 и п. 11 (в части замены слов в ст. 9)
Закона Российской Федерации от 23 декабря 1992
г. N 4199-I "О внесении изменений и дополнений в
Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда
в РСФСР";
13) Закон Российской Федерации
от 24 декабря 1992 г. N 4218-I "Об основах
федеральной жилищной политики" и др.
В
Послании Президента РФ В.В. Путина
Федеральному Собранию РФ 2004 г. проблема
качества и доступности жилья поставлена на
первое место среди других
социально-экономических задач,
затрагивающих, как подчеркнул Президент РФ,
"практически каждого гражданина, каждую
российскую семью".
В настоящее время
приняты четыре составляющих оценки
развития страны: реальные доходы граждан,
обеспеченность жильем, уровень образования
и здравоохранения. Два первых показателя
непосредственно связаны с проблемой
доступности жилья.
Проблема повышения
обеспеченности граждан жильем делится на
две взаимосвязанные задачи:
а)
повышение объемов и качества жилищного
строительства, т.е. увеличение предложения
на рынке жилья;
б) повышение
возможностей граждан по приобретению
жилья, т.е. увеличение платежеспособного
спроса на рынке жилья.
Общий объем
жилищного фонда России - 2,85 млрд. кв. м (19 млн.
жилых строений). Однако из них 62,1% - старше 30
лет; 3,1% (88,7 млн. кв. м) - ветхий и аварийный
фонд, в котором проживают более 2,5 млн.
человек; более 15 млн. человек проживают в
панельных зданиях, построенных в 50 - 60 гг.;
около 40 млн. человек - в неблагоустроенных
квартирах. Средняя обеспеченность жильем в
России составляет 19,7 кв. м на человека. Это в
два-три раза меньше, чем в развитых странах
(например, Мадрид - 24, Париж, Лондон - 32,
Стокгольм - 40 кв. м на человека).
Падение
объемов строительства жилья связано с тем,
что в условиях перехода к рынку доля
капитальных вложений государства в данный
сектор экономики сократилась с 85% в конце
80-х гг. до 20% в настоящее время. При этом до
сих пор не сформированы механизмы,
обеспечивающие приток необходимого объема
внебюджетных инвестиций. Главная причина -
административные и бюрократические
барьеры, препятствующие внедрению рыночных
механизмов в инвестиционно-строительную
деятельность.
Велика зависимость
инвесторов и строителей от местных
администраций при выделении земельных
участков под застройку. Требуют срочного
решения проблемы, связанные с получением
исходно-разрешительной документации,
согласованием и проведением экспертиз
градостроительной и проектной
документации. Не применяются конкурентные
процедуры предоставления участков на
торгах. От подачи заявки на предоставление
земельного участка для строительства до
утверждения акта приемки объекта в
эксплуатацию и государственной
регистрации права на объект недвижимости
проходит от 1,5 до 3,5 лет. В этом процессе
может быть задействовано от 25 до 40
различных инстанций, в которых надо
получить до двух сотен подписей. Все это в
конечном итоге приводит к удорожанию
строительства и повышению цены продажи
жилья. В настоящее время наблюдается
устойчивый рост цены на жилье на первичном
и вторичном рынках (например, только за 2004 г.
в регионах цены выросли на 26%, в Москве - на
45%). Средняя цена на первичном рынке в
два-три раза превышает себестоимость
строительства. Цена на вторичном рынке
приближается к цене на первичном рынке, что
свидетельствует о дефиците жилья.
Система ипотечного жилищного кредитования
разворачивается, но пока годовой суммарный
объем кредитов - менее 10 млрд. руб. Составной
частью системы ипотечного жилищного
кредитования являются надежные и
прозрачные в финансовом отношении
механизмы накопления средств гражданами в
целях приобретения жилья. Однако при
существующей законодательной базе
возникающие во многих регионах России
подобные схемы, в том числе схемы долевого
участия в строительстве и
жилищно-накопительные кооперативы,
обладают повышенными рисками для граждан,
поскольку отсутствуют механизмы,
гарантирующие возвратность вложенных ими
средств. Все это привело к тому, что:
в
очереди на улучшение жилищных условий
стоят 4,43 млн. семей (8,6%);
время ожидания в
очереди на получение социального жилья
малоимущими гражданами составляет 15 - 20
лет;
количество желающих улучшить
жилищные условия составляет 61% (31,6 млн.
семей);
общая потребность в жилье
составляет порядка 1,57 млрд. кв. м (55%
имеющегося фонда);
за 2003 г. улучшили
жилищные условия 230 тыс. семей (0,7%
желающих).
Из-за резкой дифференциации
населения по уровню доходов решение
жилищной проблемы для большинства желающих
является более чем затруднительным. При
этом в очереди стоят не только малоимущие,
но и те, кто в состоянии самостоятельно с
использованием кредита либо с частичной
помощью государства приобрести жилье.
В
жилищном законодательстве существуют
несомненные пробелы, сдерживающие:
1)
спрос на рынке жилья, в том числе:
а) все
еще достаточно высокие процентные ставки
по ипотеке (11 - 13%);
б) высокие цены на
жилье;
в) смешанный состав очереди на
получение социального жилья;
г) высокие
ограничения в области определения жилищных
прав;
2) предложение на рынке жилья, в том
числе:
а) большое количество
согласований исходно-разрешительной
документации;
б) отсутствие земельных
участков с инфраструктурой и процедур
доступа к этим участкам.
По оценкам
экспертов, наиболее тяжелая ситуация в этом
вопросе сложится в 2007 г. Поэтому
муниципалитетам необходимо уже сегодня
приступать к его решению.
В основной
своей части сектор жилищного строительства
приватизирован - 90% строительных
организаций являются частными компаниями.
Требования рынка обусловили переход
строительного комплекса на новые, более
прогрессивные конструкционные системы:
уменьшение доли крупнопанельного
строительства; в пользу кирпичного,
каменного, монолитного и
сборно-монолитного.
Для существенного
увеличения объемов и качества жилищного
строительства, формирования рынка
доступного жилья необходимо снять
существующие организационные,
административные и нормативные правовые
ограничения.
Новая редакция
Градостроительного кодекса РФ наряду с
Земельным кодексом РФ и другими
федеральными законами должна обеспечить
комплексность и взаимосогласованность
норм, регулирующих деятельность по
территориальному планированию, подготовке
и реализации инвестиционных проектов в
сфере жилищного и иного строительства,
снять препятствия по инвестированию в
недвижимость и жилищное строительство,
урегулировать деятельность в этой сфере
государства, органов местного
самоуправления, физических и юридических
лиц, сформировать правила землепользования
с целью застройки на территории
муниципального образования.
Более
полутора десятков законопроектов
направлены на снятие ряда существующих
ограничений и развитие системы ипотечного
жилищного кредитования и привлечение
инвестиций в жилищное строительство,
уменьшение транзакционных издержек, в том
числе за счет отмены нотариального
удостоверения договора ипотеки (сегодня -
1,5% от суммы сделки), формирование кредитных
историй и системы страхования ипотечных
кредитных рисков.
Формирование и
реализация государственной политики,
направленной на решение жилищной проблемы,
в настоящее время определяется Федеральной
целевой программой "Жилище" на 2002 - 2010 гг.
Программа устанавливает основные
количественные приоритеты:
1)
сокращение времени ожидания в очереди на
получение социального жилья малоимущими
гражданами с 15 - 20 лет до 5 - 7 лет;
2)
обеспечение уровня доступности
приобретения жилья, при котором средняя
стоимость стандартной квартиры размером 54
кв. м будет равна среднему совокупному
денежному доходу семьи из трех человек за
три года. В настоящее время Программа
включает девять подпрограмм:
1)
"Государственные жилищные сертификаты";
2) "Обеспечение жильем граждан Российской
Федерации, подлежащих отселению с
комплекса "Байконур";
3) "Переселение
граждан Российской Федерации из ветхого и
аварийного фонда";
4) "Реформирование и
модернизация жилищно-коммунального
комплекса Российской Федерации";
5)
"Обеспечение жильем участников ликвидации
последствий радиационных аварий и
катастроф";
6) "Обеспечение жильем
беженцев и вынужденных переселенцев в
Российской Федерации";
7) "Обеспечение
жильем молодых семей";
8) "Обеспечение
жильем граждан, выезжающих из районов
Крайнего Севера и приравненных к ним
местностей";
9) "Мероприятия по
обеспечению жильем отдельных категорий
граждан".
В 2004 г. закончился первый этап
этой Программы. Прошедший трехлетний
период можно назвать предварительным
этапом, в процессе которого было
разработано большинство подпрограмм,
накоплен первый опыт их практической
реализации и координации. Программа
финансируется и выполняется с превышением
плановых показателей. Однако ясно
определились и основные недостатки:
1)
дефицит федеральных бюджетных
ассигнований на выполнение обязательств
государства по обеспечению жильем граждан
России;
2) отсутствие концентрации
федеральных бюджетных ассигнований на
главных направлениях, их распыление по
девять подпрограмм пяти государственным
заказчикам по всем регионам;
3)
отсутствие консолидации бюджетных
ассигнований федерального, регионального и
муниципального уровней;
4) слабое
использование внебюджетных источников
финансирования Программы, в том числе
личных средств граждан;
5) отсутствие
конкретных мероприятий, направленных на
увеличение объемов жилищного
строительства.
С 2005 г. начался второй
основной, шестилетний этап Программы. С
целью повышения ее эффективности
предлагается:
1) изменить акцент
Программы, подчеркнув направленность на
решение проблемы формирования и развития
рынка жилья;
2) учесть в тексте Программы
вопросы, связанные с принятием пакета
законопроектов, направленных на развитие
рынка доступного жилья, а также
необходимость разработки и принятия
нормативных актов федерального и
регионального уровней с целью реализации
указанного пакета законопроектов;
3)
выделить в Программе два основных блока
подпрограмм, имеющих цель:
а)
государственное стимулирование спроса на
рынке жилья путем адресной целевой
поддержки отдельных категорий граждан,
перед которыми государство имеет
установленные законом обязательства;
б)
государственное стимулирование
предложения на рынке жилья путем
формирования инженерной инфраструктуры,
участков для строительства жилья, а также
реформирования и модернизации
жилищно-коммунального хозяйства.
Опыт
реализации Программы "Жилище" в качестве
государственного заказчика-координатора
позволяет сделать вывод, что наиболее
эффективное использование средств
федерального бюджета, предназначенных для
выполнения установленных законом
обязательств государства по обеспечению
жильем отдельных категорий граждан,
достигается, если эти средства
направляются в виде адресных целевых
субсидий в форме государственных жилищных
сертификатов.
Основу второго блока
должна составить новая подпрограмма с
рабочим названием "Формирование участков
под жилищное строительство". В этой
подпрограмме и частично в подпрограмме
"Переселение граждан Российской Федерации
из ветхого и аварийного фонда" в
соответствии с новым Градостроительным
кодексом РФ необходимо разработать и
реализовать механизм выделения и
инженерного обустройства участков, имеющих
комплект исходно-разрешительной
документации для строительства жилья, а
также механизм последующей реализации
таких участков инвесторам-застройщикам на
конкурсной основе. Финансирование работ по
формированию участков будет
осуществляться на паритетных началах за
счет регионального (муниципального) и
федерального бюджетов. Федеральные
средства - на возвратной основе (например,
беспроцентный кредит). При этом наносится
серьезный удар по условиям существования в
строительном процессе таких понятий, как
"коррупция" и "взятки".
Ежегодно на
реализацию указанных подпрограмм
необходимо выделять из федерального
бюджета не менее 8 млрд. руб., в том числе не
менее 5 млрд. руб. по подпрограмме
"Формирование инженерной инфраструктуры
для строительства жилья". В качестве
перспективы представляется возможным
использовать на указанные цели займы
международных финансовых организаций, в
том числе средства Всемирного Банка.
Представляется, что строительный комплекс
России способен решить задачи,
поставленные перед ним в Послании
Президента РФ 2004 г. Сегодня ему для этого
нужны: земля, инженерная инфраструктура и
воля руководителей всех уровней и ветвей
власти. Необходимо начать работу по
совершенствованию регионального
законодательства и нормативной базы в
целом, формированию региональных программ
и проектов, генеральных планов и планов
застройки в соответствии с принятыми на
федеральном уровне решениями.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята
всенародным голосованием
12.12.1993)
"ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 29.12.2004 N 190-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 22.12.2004)
"ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 29.12.2004 N 188-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 22.12.2004)
"ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 25.10.2001 N 136-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 28.09.2001)
ЗАКОН РФ от 24.12.1992 N
4218-1
"ОБ ОСНОВАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЖИЛИЩНОЙ
ПОЛИТИКИ"
ЗАКОН РФ от 23.12.1992 N 4199-1
"О
ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОН
РСФСР "О ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В
РСФСР"
ЗАКОН РСФСР от 06.07.1991 N 1552-I
"О
ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ЖИЛИЩНЫЙ
КОДЕКС РСФСР"
ЗАКОН РФ от 04.07.1991 N 1541-1
"О
ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН РСФСР от 07.07.1987
"О
ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В
НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ
РСФСР"
ЗАКОН РСФСР от 03.12.1986
"ОБ
УТВЕРЖДЕНИИ УКАЗОВ ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО
СОВЕТА РСФСР О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И
ДОПОЛНЕНИЙ В НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ
АКТЫ РСФСР"
"ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС РСФСР 24.06.1983)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВС
РСФСР от 24.06.1983
"О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ
ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РСФСР"
УКАЗ Президента
РФ от 29.03.1996 N 431
"О НОВОМ ЭТАПЕ РЕАЛИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ
"ЖИЛИЩЕ"
(вместе с "ОСНОВНЫМИ
НАПРАВЛЕНИЯМИ НОВОГО ЭТАПА РЕАЛИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ
"ЖИЛИЩЕ")
УКАЗ Президиума ВС РСФСР от
22.06.1989 N 11943-XI
"О ВНЕСЕНИИ ДОПОЛНЕНИЙ И
ИЗМЕНЕНИЙ В ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС РСФСР"
УКАЗ
Президиума ВС РСФСР от 19.12.1988 N 10791-XI
"О
ДОПОЛНЕНИИ СТАТЬИ 5 ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА
РСФСР"
УКАЗ Президиума ВС РСФСР от 18.11.1988 N
10482-XI
"О ВНЕСЕНИИ ДОПОЛНЕНИЯ В СТАТЬЮ 37
ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РСФСР"
УКАЗ Президиума
ВС РСФСР от 29.08.1986 N 3990-XI
"О ВНЕСЕНИИ
ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС
РСФСР"
УКАЗ Президиума ВС РСФСР
