Проблемы административной ответственности в сфере налогообложения и предпринимательства

В СФЕРЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
В. ПАНКРАТОВ, Т. ГУСЕВА
В. Панкратов, ведущий специалист правового отделения УФСНП РФ по Орловской области.
Т. Гусева, ведущий юрисконсульт Госналогинспекции по Заводскому району г. Орла.
В административном праве, как ни в какой другой отрасли, остается много пробелов, коллизий, да и сама отрасль нуждается в концептуальном развитии.
Затронутые проблемы, безусловно, должны найти свое разрешение в проекте нового Кодекса об административных правонарушениях.
Рассмотрим ряд предложений по совершенствованию административного законодательства, предусматривающего ответственность за совершение правонарушений в сфере налогообложения и предпринимательства.
В новом Налоговом кодексе (далее НК РФ), вступившем в действие с 1 января 1999 г., содержится ряд концептуальных положений о привлечении к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. Так, в соответствии с п. 4 ст. 108 НК привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами РФ. В соответствии с п. 6 ст. 101 по выявленным налоговым органом нарушениям, за которые физические лица или должностные лица организаций подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченное должностное лицо налогового органа, проводившее проверку, составляет протокол об административном правонарушении. Рассмотрение дел об этих правонарушениях и применение административных санкций в отношении указанных лиц, виновных в их совершении, производится налоговыми органами в соответствии с административным законодательством РФ и ее субъектов.
Административная ответственность в сфере отношений, регулируемых на федеральном уровне, должна применяться в соответствии с Законом РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР", Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, рядом других законодательных актов, с учетом Федерального закона от 31 июля 1998 г. "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации", в соответствии с которым признан утратившим силу с 1 января 1999 г. Закон от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории РФ и не вошедшие в перечень актов, утративших силу, действуют в части, не противоречащей НК. Например, согласно п. 1 Указа Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей", за открытие банковского счета без уведомления налоговых органов на руководителей предприятий, организаций и учреждений налагаются административные штрафы в сумме 100-кратного размера минимальной месячной оплаты труда.
В соответствии с п. 9 Указа установлено, что при несоблюдении условий работы с денежной наличностью, а также несоблюдении порядка ведения кассовых операций в РФ предприятиями, учреждениями, организациями и физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, применяются следующие меры финансовой ответственности:
за осуществление расчетов наличными денежными средствами с другими предприятиями, учреждениями и организациями сверх установленных предельных сумм - штраф в 2-кратном размере суммы произведенного платежа;
за неоприходование (неполное оприходование) в кассу денежной наличности - штраф в 3-кратном размере неоприходованной суммы;
за несоблюдение действующего порядка хранения свободных денежных средств, а также за накопление в кассах наличных денег сверх установленных лимитов - штраф в 3-кратном размере выявленной сверхлимитной кассовой наличности.
На руководителей предприятий, учреждений и организаций, допустивших указанные нарушения, налагаются административные штрафы в 50-кратном размере минимальной месячной оплаты труда.
Рассмотрение указанной категории дел производится органами Государственной налоговой службы по сведениям, предоставляемым коммерческими банками и другими органами, осуществляющими проверки соблюдения предприятиями, учреждениями и организациями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью.
Однако практику установления административной ответственности Указами Президента РФ нельзя признать законной.
Правило ст. 8 КоАП РСФСР о том, что никто не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе, как на основании и в порядке, установленном законодательством, соответствует общему смыслу положений Конституции РФ.
В соответствии с подпунктом "к" п. 1 ст. 72 и п. 2 ст. 76 Конституции РФ вопросы административного законодательства решаются только путем принятия федеральных законов либо законов субъектов РФ.
Приведенные в качестве примеров составы правонарушений могли бы войти в главу "Административные правонарушения в области финансов и налогообложения" нового Кодекса об административных правонарушениях.
Виды нарушений банком обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, и ответственность за их совершение предусмотрена гл. 18 Налогового кодекса.
А вот привлечь руководителей указанных учреждений к административной ответственности за нарушения, предусмотренные в ст. 15 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы", уже нельзя в связи со вступлением в действие Налогового кодекса.
Думается, такие составы правонарушений, как непредставление руководителями кредитных учреждений данных о финансово - хозяйственных операциях налогоплательщиков - клиентов этих учреждений по запросам налоговых органов или нарушение банком срока исполнения поручения налогоплательщика либо совершение действий по созданию ситуации отсутствия денежных средств на счете налогоплательщика, неисполнение банком решения налогового органа о приостановлении операций по счетам налогоплательщика или налогового агента, могли бы войти в качестве самостоятельных составов правонарушений в главу, предусматривающую административную ответственность за нарушения в сфере финансов и налогообложения.
В соответствии со ст. 119 НК налогоплательщик - организация или налогоплательщик - предприниматель может быть привлечен к ответственности в виде штрафа, предусмотренной названной статьей, за нарушение срока представления налоговой декларации или иных документов. Одновременно административная ответственность должностных лиц организаций за такие нарушения, как сокрытие (занижение) дохода, нарушение правил учета, непредставление декларации о доходах, включение в декларацию искаженных данных, неисполнение законных требований налоговых органов, предусматривается в действующем Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. "О Государственной налоговой службе РСФСР".
Вместе с тем ст. 7 Закона "О Государственной налоговой службе РСФСР" предоставляет право налоговым органам налагать административные штрафы на граждан - предпринимателей за отсутствие учета доходов или ведение его с нарушением установленного порядка, непредставление или несвоевременное представление деклараций о доходах или включение в декларации искаженных данных, невыполнение законных требований налоговых органов.
В этой связи представляется, что налогоплательщик - предприниматель, подвергнутый штрафу в соответствии со ст. 119 НК, не может быть привлечен еще и к административной ответственности за это же правонарушение в соответствии со ст. 7 Закона "О Государственной налоговой службе РСФСР". Одновременно заметим, что отсутствие в Налоговом кодексе такого состава правонарушения, как непредставление декларации, не исключает, по нашему мнению, ответственности налогоплательщиков - предпринимателей в соответствии со ст. 7 Закона "О Государственной налоговой службе РСФСР" в виде штрафа от 2 до 5 минимальных месячных оплат труда за непредставление декларации по истечении сроков, предусмотренных ст. 119 НК РФ. Сама же ст. 119 нуждается в значительной доработке.
Так, к ответственности за непредставление в установленный законодательством срок декларации можно привлечь только после ее представления, так как штрафные санкции определяются в п. 1 ст. 119 в размере 5% от суммы налога, подлежащей уплате на основе этой декларации.
Такая формулировка исключает ответственность до момента представления декларации. А если налоговые органы вообще не дождутся ее представления? Формулировка п. 2 ст. 119 вообще не выдерживает никакой критики: несопоставимость гипотезы и санкции делает невозможным применение этого пункта.
Таким образом, существование одновременно двух видов ответственности - административной и ответственности, предусмотренной Налоговым кодексом (финансовой или налоговой) за один и тот же состав правонарушения, обуславливает вопрос о допустимости или недопустимости наложения на налогоплательщика - предпринимателя сразу двух взысканий.
Законодательного решения по этому вопросу пока нет. Мнения же в литературе по рассматриваемой проблеме различны. Думается, права М. Студеникина, указывающая на то, что при кумуляции возможны сочетания не всех, а лишь определенных видов ответственности. В целом же перед законодателем стоит сложная проблема: в каждом конкретном случае установить санкции, которые в конкретных условиях наиболее эффективно будут содействовать развитию охраняемых им отношений.
Статья 10 действующего КоАП РСФСР дает определение понятия административного правонарушения. При этом под административным проступком понимается такое противоправное виновное действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Административная ответственность за правонарушения, предусмотренные Кодексом, наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.
Таким образом, действующее законодательство исключает одновременно привлечение к уголовной и административной ответственности за одно и то же правонарушение. Между тем в практике работы налоговых органов еще нередки случаи, когда в ходе проверки работники налоговых инспекций составляют протоколы об административных нарушениях, например, на должностных лиц - руководителей организаций или на граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, за неисполнение обязанностей, связанных с обеспечением сбора налогов и поступлений их в бюджет, с последующим привлечением к административной ответственности с соблюдением коротких процессуальных сроков в административном производстве с одновременной передачей материалов проверки в налоговую полицию при наличии признаков преступлений, предусмотренных либо ст. 198, либо 199 УК РФ. Дабы исключить нарушение закона, при оформлении результатов проверки работникам налоговых органов следует помнить, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии по этому факту возбужденного уголовного дела (ст. 227 КоАП РСФСР).
В новом Кодексе об административных правонарушениях предстоит разрешить противоречия федеральных законов, устанавливающих разную ответственность за одни и те же административные проступки в сфере налогообложения. Так, действующий КоАП предусматривает за непредставление или несвоевременное представление декларации о доходах или включение в нее искаженных данных наложение штрафа в размере от 50 до 100 руб. (в пересчете на минимальные размеры оплаты труда в соответствии с Законом РФ от 14 июля 1992 г. о порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных КоАП РСФСР) либо предупреждение. В соответствии со ст. 199 Кодекса дела о проступках по ст. 156.1 рассматриваются административными комиссиями, образуемыми при органах местной администрации.
Органы же налоговой службы имеют право требовать от граждан устранения выявленных нарушений налогового законодательства в соответствии со ст. 7 Закона "О Государственной налоговой службе РСФСР" с привлечением виновных к административной ответственности в виде штрафа от 2 до 5 минимальных размеров оплаты труда.
По - видимому, законодатель "забыл" о таком разночтении в законодательных актах. Практика же применения мер взыскания за налоговые нарушения показала, что эти меры применяются непосредственно органами налоговой службы или налоговой полиции.
Более четко предстоит решить в новом Кодексе вопрос подведомственности рассмотрения тех или иных правонарушений. Так, в соответствии со ст. 156.2 КоАП РСФСР необеспечение руководителем или должностным лицом организации - производителя марками установленных образцов при производстве подакцизных товаров влечет наложение штрафа в размере ста минимальных размеров оплаты труда.
Федеральным законом от 30 июля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и Уголовно - процессуальный кодекс РСФСР" установлена альтернативная подведомственность дел о правонарушениях, предусмотренных ст. 156.2. Эти дела наряду с другими органами административной юрисдикции подведомственны также налоговым органам.
Необоснованно, на наш взгляд, не входят в компетенцию налоговых органов правонарушения, предусмотренные ст. 146.7 КоАП РСФСР. Дела о продаже и (или) организации продажи товаров без маркировки марками установленных образцов отнесены к подведомственности административных комиссий, судей районных судов, органов внутренних дел, госторгинспекций. А между тем обязанность по осуществлению контроля за реализацией подакцизных товаров помимо Госторгинспекции и ряда других контролирующих органов возложена также на налоговые и правоохранительные органы в пределах их компетенции.
Приведенный пример обращает на себя внимание следующим обстоятельством. Административная ответственность, применяемая госналогинспекциями в соответствии с Законом "О Государственной налоговой службе РСФСР", не превышает штрафа в размерах пяти минимальных размеров оплаты труда, а в случаях установления ответственности за повторные правонарушения - десяти. Кодексом РСФСР об административных правонарушениях установлена повышенная ответственность, применяемая налоговыми органами (ст. 146.7).
Действующее законодательство оставило без должного внимания вопросы административной ответственности юридических лиц, а также вопросы принудительного исполнения постановлений о наложении административных штрафов. При разработке соответствующих нормативных актов необходимо реализовывать правовые позиции Постановления Конституционного Суда от 12 мая 1998 г., посвященного вопросу о конституционности положений Закона "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением". Рассматривая вопрос о конституционности бесспорного взыскания штрафа с юридических лиц, Конституционный Суд отметил, что право человека и гражданина, закрепленное в ст.

Если предприятие - банкрот  »

Комментарии к законам »