Обзор практики пересмотра апелляционной инстанцией судебных актов по спорам с участием органов государственного управления и местного самоуправления

постановления об отселении жильцов этих домов до ввода в эксплуатацию первой очереди здания.
Как пояснил в судебном заседании представитель ОАО "Ростовэнерго", строительство второй очереди здания на момент рассмотрения спора не начато и не планируется.
Вынося постановление об оставлении решения суда без изменения, апелляционная коллегия руководствовалась следующим. Согласно статье 6 Закона Российской Федерации "Об общих принципах местного самоуправления" к вопросам, находящимся в ведении муниципальных образований, относятся комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки территории, контроль за использованием земель, обеспечение противопожарной безопасности.
Статьей 29 Закона (ч. 2 п. 3) определено, что органы местного самоуправления могут в интересах населения устанавливать условия использования земель. Согласно статье 19 Закона органы местного самоуправления по вопросам своего ведения издают правовые акты.
Уставом города Ростова - на - Дону определено, что регулирование планировки и застройки города относится к компетенции местного самоуправления (п. 1.9 ст. 22). По предметам ведения городского самоуправления органы муниципального образования осуществляют собственное правовое регулирование в полном объеме и самостоятельно осуществляют распорядительные, исполнительные и контрольные функции (п. 3 ст. 22 Устава).
В силу пункта 1 статьи 49 Устава постановления мэра города обязательны для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их подчиненности и форм собственности, должностными лицами и населением. Таким образом, суд квалифицировал возникшее правоотношение как административное, основанное на началах власти - подчинения.
Конкретная компетенция муниципального образования в сфере градостроительства на момент издания обжалуемого постановления определялась Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. "Об основах градостроительства в Российской Федерации". Так, статьей 13 Закона определено, что органы местного самоуправления контролируют реализацию градостроительной документации и соблюдение градостроительных нормативов. На основании статьи 16 Закона органы местного самоуправления вправе устанавливать порядок предоставления земельных участков. При этом граждане в силу статьи 8 Закона имеют право на отвечающую экологическим и санитарно - гигиеническим требованиям среду обитания. Субъекты градостроительной деятельности, в свою очередь, обязаны выполнять требования органов контроля и надзора и обеспечивать соблюдение решений местных органов власти и управления в области градостроительства (п. 1 ст. 10 Закона).
Таким образом, мэр города, обеспечивая право граждан на здоровую и безопасную среду проживания, в пределах своей компетенции издал правовой акт по вопросам градостроительной деятельности, решение которых предполагает властно - подчиненный характер взаимоотношений сторон. В данной сфере указания мэра, направленные на обеспечение безопасности населения, не могут быть предметом согласования с застройщиком, а подлежат исполнению последним как лицом обязанным.
Решение суда первой инстанции оценено как законное и с позиции введенного в действие с 14 мая 1998 г. Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым прямо закреплено право органа местного самоуправления устанавливать при предоставлении земельных участков дополнительные требования к их использованию, в частности переселение жителей. Такое условие может быть установлено как при продаже земельных участков по конкурсу (п. 4 ст. 56), так и при предоставлении их в общем порядке (ч. 3 п. 1 ст. 56). Установление этих условий по смыслу нормы Кодекса производится в директивном порядке и не требует согласования с застройщиком. Определение сроков отселения - необходимое условие для формирования такого дополнительного требования.
Значительную часть оспариваемых в арбитражном суде актов госорганов составляют акты о наложении на экономических субъектов взыскания за нарушение налогового, таможенного законодательства, законодательства о валютном регулировании и т.д.
По оценке Конституционного Суда Российской Федерации, все эти нарушения являются по своей природе административными правонарушениями. Так, в Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части 1 статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 г. "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" Конституционный Суд указал, что из статьи 118 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, вытекает, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных проверяемыми положениями Закона, должно быть административным судопроизводством.
Таковым же, следовательно, будет при этом и предварительное производство, равно как и производство в случаях, когда принятие решения по существу принадлежит органам исполнительной власти, наделенным соответствующими полномочиями. Поэтому принятие правового акта по вопросу об административном правонарушении, а также совершение уполномоченным органом действия по взысканию предусмотренных законом санкций связано с соблюдением определенной законом процедуры и может быть ограничено установленным законом сроком.
Решением арбитражного суда по иску муниципального унитарного предприятия МТК "Ростовпассажиртранс" было признано не подлежащим исполнению инкассовое поручение Ростовской таможни на списание с истца штрафа за нарушение таможенного законодательства. Пересматривая решение по жалобе таможни, апелляционная инстанция установила, что в 1996 году Ростовское пассажирское автотранспортное предприятие N 6 (правопредшественник МУП МТК "Ростовпассажиртранс" в части) на основании контракта с инофирмой получило 86 автобусов марки "Вольво" и "Мерседес - Бенц". Проверяя финансово - хозяйственную деятельность РПАТП-6, Ростовская таможня установила факт нецелевого использования трех автобусов, который был отражен в акте проверки от 13 марта 1997 г. По этому факту 28 августа 1997 г. был составлен протокол о нарушении таможенных правил, а 9 октября 1997 г. постановлением заместителя начальника Ростовской таможни производство по делу прекращено. Северо - Кавказским таможенным управлением постановление от 9 октября 1997 г. отменено, дело направлено для дополнительного производства. По его результатам 12 февраля 1998 г. вынесено постановление о признании РПАТП-6 нарушившим таможенные правила и наложении штрафа. В рассмотрении дела о нарушении таможенных правил представитель РПАТП-6 не участвовал.
9 апреля 1998 г. таможней было оформлено и направлено в "Донкомбанк" инкассовое поручение на списание суммы штрафа, которое было возвращено банком ввиду реорганизации РПАТП-6 в филиал МУП МТК "Ростовпассажиртранс" на основании постановления мэра города Ростова - на - Дону. Объявление о реорганизации было опубликовано надлежащим образом в газете "Вечерний Ростов", то есть неопределенный круг лиц в установленном законом порядке был о ней уведомлен. Следовательно, как указал суд, инкассовое поручение от 9 апреля 1998 г. не может быть признано надлежащим обращением постановления о наложении взыскания к исполнению, а причину неправильного направления инкассового поручения нельзя признать уважительной. Довод таможни о том, что срок предъявления исполнительного документа к исполнению прервался, судом был отклонен. Суд пришел к выводу, что постановление таможни о наложении взыскания в установленный пунктом 3 статьи 378 Таможенного кодекса Российской Федерации шестимесячный срок к исполнению не предъявлено и, следовательно, исполнению не подлежит.
Кроме того, таможней была нарушена норма пункта 4 статьи 247 Таможенного кодекса Российской Федерации о том, что срок наложения на юридическое лицо взыскания в виде штрафа не может превышать шести месяцев с момента обнаружения нарушения. Постановление о наложении взыскания вынесено спустя 11 месяцев после составления акта проверки. Ссылка таможни на то, что моментом обнаружения нарушения следует признать дату составления протокола о нарушении таможенных правил, не принята судом во внимание, поскольку под обнаружением понимается информирование должностных лиц госоргана о факте нарушения. Акт проверки составлен должностными лицами таможни - старшим инспектором и инспектором, следовательно, таможне в лице ее должностных лиц в момент составления акта стало известно о совершенном правонарушении.
Принятие решения о наложении административного взыскания должно базироваться на оценке деяния лица с точки зрения наличия в нем установленного законом состава административного правонарушения, и только его наличие может служить основанием для наложения взыскания.
Госналогинспекция по Кировскому району г. Ростова - на - Дону обратилась в арбитражный суд с иском о взыскании с ОАО "Донмолпром" штрафа за уклонение от проведения обязательной аудиторской проверки на основании пункта 7 Временных правил аудиторской деятельности в Российской Федерации в размере от 100- до 500-кратного минимального размера оплаты труда. Решением суда в иске было отказано. Апелляционная инстанция поддержала позицию суда первой инстанции, обосновав свое постановление следующим образом.
Госналогинспекцией заявлено требование о наложении административного взыскания, предусмотренного специальным нормативным актом. Согласно статье 10 КоАП РСФСР административным правонарушением признается противоправное виновное деяние, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Материалами дела доказано и налоговой инспекцией не опровергается, что незаключение ОАО "Донмолпром" договора с независимым аудитором связано с отсутствием денежных средств, необходимых для оплаты его услуг. При таких обстоятельствах вина ответчика как необходимое основание ответственности отсутствует. Тот факт, что проведенная Госналогинспекцией проверка финансово - хозяйственной деятельности ОАО "Донмолпром" за 1995 - 1997 годы выявила лишь незначительные нарушения (общая сумма недоимки, штрафа и пени составила 5 тыс. рублей), в совокупности с указанными выше обстоятельствами оценен судом как доказательство добросовестности ответчика и отсутствия в его действиях признаков уклонения от проведения аудиторской проверки с целью сокрытия нарушений закона.
Согласно статье 38 КоАП РСФСР административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения. Факт непроведения ответчиком аудиторской проверки стал известен госналогинспекции в момент сдачи ОАО "Донмолпром" годовой бухгалтерской отчетности - 27 марта 1998 г. (отметка о получении баланса налоговой инспекцией), а исковое заявление направлено в суд 25 августа 1998 г., по истечении двухмесячного срока, что также является основанием к отказу в иске.
Суд не может делать вывод об отсутствии основания для наложения взыскания, когда законом установлен исчерпывающий перечень оснований освобождения от ответственности, а фактические обстоятельства дела не подпадают ни под одно из них.
ТОО "Палома" заявлен иск о признании недействительным решения СКРЦ ВЭК о возврате взысканного с истца штрафа в сумме 9338 долларов США. Решением суда иск удовлетворен на том основании, что в оспариваемом решении применена финансовая ответственность в виде штрафа, размер которого определен в валюте, что не соответствует законодательству. Кроме того, обстоятельства дела свидетельствуют об отсутствии вины импортера в невозврате перечисленных по контракту денежных средств, а ответчиком не подтверждено наличие законных оснований для наложения штрафных санкций за нарушение норм валютного законодательства независимо от наличия вины.
Апелляционная инстанция признала решение суда правильным, однако изменила его мотивировочную часть. Из материалов дела следует, что ответственность в виде штрафа применена к ТОО "Палома" в связи с невыполнением требований пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 21 ноября 1995 г. N 1163 "О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в Российской Федерации" по возврату валютных средств, переведенных по контракту инофирме и ввиду неисполнения предписания СКРЦ ВЭК по обеспечению возврата валюты в определенный им срок.
Судом первой инстанции было установлено, что указанное нарушение допущено ТОО "Палома" по независящей от него причине, так как невозможность возврата валюты явилась следствием неправомерных действий должностного лица инофирмы, в связи с чем суд пришел к выводу об отсутствии оснований для привлечения ТОО "Палома" к ответственности.
Апелляционная коллегия указала, что в пункте 3 Указа Президента Российской Федерации от 21 ноября 1995 г. N 1163 приведен исчерпывающий перечень случаев, в которых предусмотренный Указом штраф не налагается на импортера. Обстоятельства настоящего дела не подпадают ни под одно из указанных в этом пункте оснований. Кроме того, наличие названных в перечне оснований должно подтверждаться документами, рассмотрение которых в соответствии с пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. N 206 "О мерах по усилению и развитию валютного контроля в Российской Федерации" осуществляет Министерство внешних экономических связей Российской Федерации <*>. По итогам рассмотрения МВЭС дает заключение о невозможности возврата денежных средств в валюте, необходимое для освобождения импортера от ответственности.
--------------------------------
<*> В настоящее время - Министерство торговли Российской Федерации.
При таких обстоятельствах апелляционная коллегия посчитала необходимым исключить из мотивировочной части решения выводы суда об отсутствии оснований для применения к ТОО "Палома" ответственности, предусмотренной пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 21 ноября 1995 г. N 1163. Однако по существу решение было оставлено без изменения на том основании, что оспоренное истцом решение СКРЦ ВЭК не соответствует действующему законодательству, которое не предусматривает наложение на импортера штрафа в иностранной валюте.
С учетом того, что юридически значимая деятельность организации воплощается в действиях физических лиц, суду при оценке деяния организации необходимо установить характер правоотношений физического лица, совершившего конкретное действие, с организацией, на которую наложено взыскание. В этом плане нам представляется интересным дело по иску к таможенному органу, в рамках которого также решался вопрос о наличии в действиях юридического лица состава правонарушения, предусмотренного законом.
МЧП "Сладак" заявило иск о признании недействительным постановления Таганрогской таможни по делу о нарушении таможенных правил.
Судом первой инстанции

Проблемы реализации принципа состязательности в арбитражном процессе  »

Комментарии к законам »