Валютное регулирование и валютный контроль в российской федерации (адвокат, nn 10, 11, 1999)
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ПРАВОВЫЕ
АСПЕКТЫ)
/"Адвокат", N 10, 1999)/
Н.Ю.
ЕРПЫЛЕВА
Н.Ю. Ерпылева, кандидат
юридических наук, магистр Лондонской школы
права.
Банковское регулирование как
система норм государственно - властного
характера, имеющее целью ограничение и
упорядочение банковской деятельности, в
любом обществе представлено в двух видах:
пруденциального и валютного регулирования.
Цель пруденциального регулирования -
обеспечение стабильного и надежного
функционирования банковской системы
государства в целом, а также защита
интересов вкладчиков. Это достигается с
помощью государственной регистрации
банков и лицензирования банковской
деятельности, установления экономических
нормативов функционирования банков, а
также осуществления банковского надзора,
главным инструментом которого выступает
применение мер воздействия (санкций) со
стороны государства. Целью валютного
регулирования является проведение
разумной денежно - кредитной политики в
условиях рыночной экономики, служащей
инструментом достижения
макроэкономических целей государства. В
этом смысле можно утверждать, что валютное
регулирование и валютный контроль как
составные части регулирующего механизма
объективно способствуют поддержанию
сбалансированного движения финансовых
потоков в экономике страны и, как следствие,
достижению стабильного функционирования
банковской системы, через которую движение
финансовых ресурсов реально
осуществляется. Таким образом, несмотря на
разницу в своих целях, оба вида банковского
регулирования имеют один и тот же
результат: оптимизацию функционирования
банков и других кредитных организаций,
выполняющих банковские функции.
I.
Понятие и структура механизма валютного
регулирования
Переход российской
экономики на рыночные отношения, ее
постепенная интеграция в мировое хозяйство
и международные финансовые структуры,
последовательная децентрализация
внешнеэкономических связей российских
предприятий с зарубежными партнерами
делают крайне актуальными знания механизма
регулирования валютных отношений на
территории России и за ее пределами. Данный
механизм, имеющий экономическую природу (в
его основе лежат объективно обусловленные
экономические процессы), выступает в любом
государстве в правовой форме.
Существующая система нормативно - правовых
актов представляет собой юридический
механизм регулирования валютных отношений,
имеющий двойное функциональное назначение.
Во-первых, он выполняет статическую
функцию, закрепляя уже сложившийся
комплекс валютных отношений; во-вторых, ему
присуща динамическая функция, которая
выражается в том, что создаются предпосылки
для дальнейшего развития и трансформации
данного комплекса, т.е. возможность его
эволюционирования и изменения. Следует
подчеркнуть, что вне рамок существующей
системы нормативно - правовых актов вообще
невозможно говорить о механизме
регулирования валютных отношений в любом
государстве. В научной литературе
вышеупомянутая система получила название
"валютное законодательство". Этот термин
употребляется в широком смысле и
охватывает не только законы, но и любые
подзаконные акты нормативного характера
(постановления Правительства, указы
Президента, инструкции Центрального банка
РФ и т.д.).
Механизм валютного
регулирования можно представить на
следующей схеме:
----------------------------¬
--------------------¬
¦Валютное
законодательство ¦ Регулятивное
воздействие¦Валютные отношения ¦
¦(нормативный аспект) ¦ Предписания
¦ ¦
¦ ¦
Дозволения +-------------------+
¦
¦ ---------------------> ¦Субъекты валютных
¦
¦ ¦ Запреты
¦отношений ¦
¦ ¦
---------------------> +-------------------+
+---------------------------+ Контроль ¦Объекты
валютных ¦
¦Органы, издающие акты ¦
--------------------> ¦отношений ¦
¦валютного законодательства ¦
¦ ¦
¦(институционный аспект)
¦ +-------------------+
¦
¦ Ответственность за ¦ Валютные
операции ¦
¦ ¦ нарушения
норм валютного¦ ¦
¦
¦ законодательства ¦ ¦
L---------------------------- -------------------->
L--------------------
Механизм валютного
регулирования включает в себя три
структурных элемента:
- валютное
законодательство, принимаемое различными
государственными органами;
- валютные
отношения, складывающиеся между различными
субъектами по поводу совершения ими
операций с валютными ценностями;
-
регулятивное воздействие валютного
законодательства на валютные отношения,
осуществляемое с помощью предписаний,
запретов и иных методов, а также путем
установления мер ответственности в случае
их нарушения субъектами.
Рассмотрим
каждый структурный элемент в отдельности.
Следует отметить, что на практике их
разделение невозможно, лишь постоянно
взаимодействуя друг с другом, эти элементы
представляют собой работающий более или
менее слаженно механизм.
Валютное
законодательство представляет собой
первый структурный элемент механизма
валютного регулирования, и именно оно
выполняет регулятивную функцию в этом
механизме. Валютное законодательство РФ в
настоящее время представляет собой крайне
неоднородный нормативный комплекс,
включающий акты различной юридической
природы, принятые государственными
органами, находящимися на различных
ступенях государственной иерархии.
Согласно Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.
валютное регулирование находится в ведении
Российской Федерации (п. "ж" ст. 71) <*>.
--------------------------------
<*> Конституция
Российской Федерации. М., 1993. С. 27.
Это
означает, что принятие валютного
законодательства входит в исключительную
компетенцию федеральных государственных
органов и не находится в компетенции
субъектов РФ.
Основным нормативным
актом валютного законодательства является
Закон РФ "О валютном регулировании и
валютном контроле" от 9 октября 1992 г. в
редакции от 5 июля 1999 г. (далее - Закон)
<*>.
--------------------------------
<*>
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ. 1992. N 45. Ст. 2542; Собрание
законодательства РФ. 1999. N 28. Ст. 3461.
Он
состоит из трех разделов, логически
связанных между собой. Несмотря на
значимость Закона для регулирования
валютных отношений в России, практически он
не выступает как нормативный акт прямого
действия. В 15-ти его статьях содержится 20
бланкетных (отсылочных) норм. Тем самым
содержание Закона как бы "размывается", и им
почти невозможно руководствоваться. Из
этого следует вывод: валютное
регулирование реально осуществляется не с
помощью прямых норм Закона, а путем
принятия многочисленных актов другими
государственными органами, главным образом
Центральным банком РФ. Вместе с тем
необходимо подчеркнуть и то, что в текст
Закона введена новая статья "Защита валюты
РФ", установившая, что расчеты между
резидентами осуществляются в валюте РФ без
ограничения (ст. 2), подтверждено право
собственности резидентов и нерезидентов на
валютные ценности в РФ и установлен принцип
его государственной защиты (ст. 3), четко
определены органы валютного контроля -
Центральный банк и Правительство РФ и
введен новый институт "агентов валютного
контроля" (ст. 11), сформулированы меры
ответственности резидентов и нерезидентов
за нарушение валютного законодательства в
виде норм прямого действия (ст. 14).
В
соответствии с Законом Центральный банк РФ
является основным органом валютного
регулирования в России и в силу этого
положения обладает нормотворческой
функцией, т.е. издает нормативные акты,
обязательные к исполнению в России всеми
резидентами и нерезидентами (п. 2 ст. 9). Как
орган валютного регулирования ЦБ РФ
выступает в качестве преемника
Государственного банка СССР, в том числе и в
отношении изданных последним нормативных
актов. В первую очередь это касается
"Основных положений о регулировании
валютных операций на территории СССР",
утвержденных Письмом ГБ СССР от 24 мая 1991 г. N
352. Действие этого документа в РФ было
подтверждено телеграммами ЦБ РФ от 24 января
1992 г. N 19-92 и от 19 мая 1993 г. N 83-93. Нормы Основных
положений применяются в России и в
настоящее время с учетом последних
изменений и дополнений, внесенных
документами ЦБ РФ от 27 февраля 1995 г. <*>.
--------------------------------
<*> Вестник Банка
России. 1995. N 11.
Основные положения
регулируют правила совершения валютных
операций резидентами и нерезидентами,
открытия и ведения валютных счетов
резидентов за границей, валютных счетов
нерезидентов в уполномоченных банках на
территории России. Некоторые разделы
Основных положений утратили силу в связи с
принятием новых нормативных актов. Так,
например, не действует раздел VI "Открытие,
ведение и совершение операций по счетам и
вкладам юридических лиц - нерезидентов в
рублях" в силу принятия Инструкции ЦБ РФ N 16
"О порядке открытия и ведения
уполномоченными банками счетов
нерезидентов в валюте РФ" от 16 июля 1993 г.,
действующей в редакции от 30 июня 1999 г.
<*>.
--------------------------------
<*>
Финансовая газета. 1993. N 31; Вестник Банка
России. 1999. N 39.
ЦБ РФ издает инструкции,
положения и указания по отдельным
направлениям валютного регулирования,
соответствующим обособленным группам
валютных отношений, объективно связанных
между собой. В их число входят: обязательная
продажа валютной выручки на внутреннем
валютном рынке РФ; организация внутреннего
валютного рынка и обращение иностранной
валюты в РФ; выпуск ценных бумаг в
иностранной валюте на территории РФ, в том
числе государственных ценных бумаг; уплата
обязательных платежей государству в
иностранной валюте; перемещение валюты РФ,
иностранной валюты и валютных ценностей
через границу РФ. В силу специфики той или
иной группы валютных отношений принятие
нормативных актов, их регулирующих, входит
в компетенцию не только ЦБ РФ, но и других
органов, в частности Государственного
таможенного комитета РФ, Министерства
финансов РФ и т.д. Согласно Закону ЦБ РФ
совместно с Минфином РФ и ГТК РФ
устанавливает порядок осуществления
резидентами и нерезидентами вывоза и
пересылки из России валюты РФ и ценных
бумаг, выраженных в валюте РФ, а также ввоза
и пересылки в Россию валюты и ценных бумаг
РФ, выраженных в валюте РФ (п. 3 ст. 2);
устанавливает совместно с ГТК РФ порядок
осуществления резидентами вывоза и
пересылки из страны валютных ценностей (п. 7
ст. 6).
Большую группу актов валютного
законодательства составляют нормативные
акты, принимаемые органами общей
компетенции РФ - Президентом РФ и
Правительством РФ - в форме указов и
постановлений. Согласно Закону порядок
совершения сделок с драгоценными
металлами, природными драгоценными камнями
и жемчугом в РФ (п. 2 ст. 3), а также порядок
обязательного ввоза и пересылки в РФ
драгоценных металлов, природных
драгоценных камней и жемчуга,
принадлежащих резидентам, устанавливает
Правительство РФ (п. 3 ст. 6). Само положение
Президента РФ и Правительства РФ как
органов общей компетенции позволяет им
принимать нормативные акты по широкому
кругу вопросов валютного регулирования.
Именно с этих позиций можно выделить Указ
Президента РФ "О первоочередных мерах по
усилению системы валютного контроля в РФ"
от 21 ноября 1995 г. N 1163 <*> и Постановление
Правительства РФ "О мерах по усилению и
развитию валютного контроля в РФ" от 28
февраля 1996 г. N 206 <**>, которые заложили
основы повышения координации действий
органов валютного контроля России,
предусмотрели необходимость принятия
концепции (основных направлений) развития
системы валютного контроля в РФ, а также
уточнили полномочия отдельных органов
валютного контроля.
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4654.
<**>
Собрание законодательства РФ. 1996. N 10. Ст.
950.
Рассматривая первый структурный
элемент механизма валютного регулирования,
можно утверждать, что валютное
законодательство само по себе представляет
его нормативный аспект. Порядок принятия и
виды актов валютного законодательства
регулируются Правилами подготовки
нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти и их
государственной регистрации,
утвержденными Постановлением
Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 в
редакции от 11 февраля 1999 г. <*>.
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства РФ. 1997. N 33. Ст. 3895; 1999. N 28. Ст.
3472.
Согласно этому документу нормативные
правовые акты федеральных органов
исполнительной власти издаются на основе и
во исполнение федеральных законов, указов и
распоряжений Президента РФ, постановлений
и распоряжений Правительства РФ, а также по
их инициативе в пределах их компетенции (п.
1). Нормативные правовые акты издаются
федеральными органами исполнительной
власти в виде постановлений, приказов,
распоряжений, правил, инструкций и
положений. Издание таких актов в виде писем
и телеграмм не допускается (п. 2).
Кроме
нормативного, в структуре механизма
валютного регулирования можно выделить и
институционный аспект. Он представлен
государственными органами,
осуществляющими принятие актов валютного
законодательства и контроль за их
соблюдением. В их число входят следующие
государственные органы, являющиеся
органами специальной
компетенции:
--------------T------------------T-------------------------------¬
¦Наименование ¦Наименование
под-¦Правовая основа функционирова-¦
¦государствен-¦разделения, выпол-¦ния
государственного органа ¦
¦ного
органа ¦няющего функции¦
¦
¦ ¦валютного регули-¦
¦
¦ ¦рования и / или¦
¦
¦ ¦валютного
контроля¦ ¦
+-------------+------------------+-------------------------------+
¦
1 ¦ 2 ¦ 3 ¦
+-------------+------------------+-------------------------------+
¦Центральный ¦Департамент
валют-¦Федеральный закон "О Централь-¦
¦банк РФ ¦ного регулирования¦ном банке
РФ (Банке России)" от¦
¦ ¦и
валютного конт-¦2 декабря 1990 г. в редакции
от¦
¦ ¦роля ¦8 июля 1999 г.
¦
+-------------+------------------+-------------------------------+
¦Министерство ¦Государственное ¦Приказ
Минфина РФ "Об утвержде-¦
¦финансов РФ
¦учреждение по фор-¦нии Положения о
Государственном¦
¦ ¦мированию
