Новое жилищное законодательство москвы: краткий аналитический обзор
КРАТКИЙ АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР
С.И.
КУРПЯКОВА
С.И. Курпякова, кандидат
юридических наук, доцент кафедры
гражданско - правовых дисциплин Института
молодежи.
Со времени принятия первого и
единственного Жилищного кодекса России
прошло немало времени, за полтора
десятилетия принципиально изменилась
социально - экономическая и политическая
ситуация в стране, и его нормы пришли в
противоречие с позднее принятыми
нормативными актами.
Конституция РФ
относит жилищное законодательство к
совместному ведению Российской Федерации и
ее субъектов (пп. "к" п.1 ст. 72). Из этого
следует, что наряду с нормативно - правовыми
актами Российской Федерации жилищные
отношения могут регулироваться актами
субъектов РФ. Законы и подзаконные акты
субъектов Российской Федерации не должны
противоречить федеральным законам, а если
такое противоречие существует, то
приоритет отдается федеральному закону (ч. 5
ст. 76 Конституции РФ). Следует отметить, что
действующие законы Российской Федерации
требуют определенных уточнений, в связи с
чем значительное число нормативных актов,
регулирующих жилищные отношения,
принимаются на региональном уровне -
представительными и исполнительными
органами субъектов Федерации.
Так,
Московской городской Думой 24 декабря 1997 г.
приняты Положение о порядке постановки на
учет граждан, нуждающихся в улучшении
жилищных условий, и предоставлении жилья в
городе Москве, которое вступило в силу с 1
февраля 1998 г. (далее - Положение), а также
Закон города Москвы от 11 марта 1998 г. "Основы
жилищной политики в городе Москве" (далее -
Закон). Эти два акта на сегодняшний день
определяют основные принципы реализации
конституционного права москвичей на
жилище, создают нормативную базу
дальнейшего развития различных форм
улучшения жилищных условий жителей
Москвы.
Согласно правилам п. 2 ст. 14
Закона и п. 12 Положения возникновение права
на улучшение жилищных условий связано с
требованием о постоянном проживании
граждан в Москве не менее 10 лет. Причем речь
идет о легальном статусе на территории
города, то есть с соблюдением правил
регистрации. Согласно ст. 27 Конституции РФ
каждый, кто законно находится на территории
Российской Федерации, имеет право здесь
свободно передвигаться, выбирать место
пребывания и жительства. Никто не отменял и
Закон РФ "О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации", который ввел
уведомительный порядок регистрации
граждан по месту пребывания или жительства
в трехдневный срок. Московским органам по
учету граждан, нуждающихся в улучшении
жилищных условий, следует
руководствоваться прежде всего
нормативными актами федерального уровня.
Так, Постановлением Совета Министров РСФСР
от 27 февраля 1990 г. N 74 на местные органы
исполнительной власти возлагается
обязанность принимать на учет для
улучшения жилищных условий граждан,
выезжающих из населенных пунктов,
подвергшихся радиационному загрязнению в
результате аварии на Чернобыльской АЭС,
вселившихся в качестве временных жильцов к
родственникам, предоставлять им жилые
помещения (пп. "б" п. 3). В этих случаях
длительность проживания указанных граждан
на жилой площади своих родственников не
имеет значения.
Безусловно, критерием
признания граждан нуждающимися в улучшении
жилищных условий является их
обеспеченность жильем на момент постановки
на учет. Согласно п. 1 ст. 29 ЖК РСФСР
минимальный уровень обеспеченности на
одного члена семьи устанавливается
правительством соответствующего субъекта
Российской Федерации. Какой же размер
следует понимать под нормой для постановки
на учет жителей Москвы согласно
Положению?
1. Занимаемая площадь менее 10
кв. м общей площади на члена семьи (для
отдельных квартир) или менее 15 кв. м общей
площади на члена семьи для коммунальных
квартир (п. 12 (а)).
2. Менее 15 кв. м общей
площади на члена семьи для отдельных
квартир и без ограничения площади для
коммунальных в случае болезни хотя бы
одного из совместно проживающих граждан
тяжелой формой хронических тяжелых
заболеваний согласно Постановлению
Правительства Москвы (п. 12 (б)).
3. До 15 кв.
м общей площади на члена семьи при условии
проживания в двух смежных комнатах или
однокомнатной квартире более одной семьи
или родителей со взрослыми детьми (п. 12
(в)).
Таким образом, московские
законодатели ввели понятие нормы
постановки на учет, под которой следует
понимать размер площади, приходящейся на
каждого постоянно проживающего и
зарегистрированного в жилом помещении
члена семьи, в том числе с учетом
отсутствующих в связи с призывом в
Вооруженные Силы, командированных на
работу за границу, выехавших на учебу в
другие населенные пункты и иных лиц, за
которыми сохраняется право на жилую
площадь на период их временного
отсутствия.
Как и в ранее действовавшем
Положении, в отдельную категорию выделены
коренные москвичи, проживающие в
коммунальных квартирах. Условиями для них
являются:
обязательное проживание в
Москве более 40 лет;
трудовой стаж на
предприятиях столицы (20 лет - для женщин, 25
лет - для мужчин).
Новое для этих граждан
- проживание в коммунальной квартире
последние 10 лет (для инвалидов - 5 лет).
Кроме того, в число нуждающихся, согласно
Положению, включены и иные категории
граждан, указанные в ст. 29 ЖК РСФСР.
Обеспечение жилой площадью нуждающихся,
согласно московскому законодательству,
ставится в зависимость от дохода на члена
семьи. Способы обеспечения жильем можно
разделить на четыре вида:
договор
социального найма;
договор
коммерческого найма с участием граждан, с
правом выкупа (п. 8 Положения);
договор
аренды, возможно, с правом выкупа (ст. 17
Закона), где арендатором выступает
юридическое лицо;
приобретение жилья со
льготами, предоставляемыми Правительством
Москвы (посредством субсидий, ипотеки и
т.д.)
Предоставление жилья по договору
социального найма допустимо, если уровень
дохода на каждого члена семьи менее 10
минимальных размеров оплаты труда (ст. 15
Закона, п. 30 Положения). В случае если
граждане отнесены к разряду нуждающихся, но
доход у них выше, то улучшить свои жилищные
условия они могут путем получения жилья
коммерческого характера или приобретя
жилье в собственность. Исключение из этого
правила составляют категории
государственных служащих, не имеющих жилой
площади и претендующих на ее получение по
договору социального найма согласно
специальному действующему
законодательству Российской Федерации и
города Москвы (судьи, работники
прокуратуры, уволенные в запас лица
офицерского состава Вооруженных Сил и
т.д.).
Представляется, что установление
подобной планки доходов семьи как условия
получения жилья социального использования
весьма сомнительно в сегодняшней
экономической ситуации. Минимальный размер
оплаты труда, не обеспечивающий даже
физического выживания, "держится" уже
несколько лет и вряд ли резко изменится в
сторону увеличения. Целесообразнее было бы
ориентироваться на прожиточный минимум.
Московских семей, имеющих
неудовлетворительные жилищные условия и
"не дотягивающих" по своим доходам до
потребительской корзины, достаточно, и есть
все законные основания относить их
согласно ст. 40 Конституции РФ к малоимущим и
социально незащищенным слоям населения.
Анализируя правовую природу договора
социального найма, необходимо отметить, что
она не претерпела каких-либо значительных
изменений. Договор социального найма - это
соглашение, в силу которого собственник или
уполномоченный им орган (наймодатель)
передает нанимателю жилое помещение в
пользование, в пределах социальной нормы
площади жилья, на срок, установленный
действующим законодательством, а
наниматель обязуется использовать его для
проживания, своевременно вносить плату за
пользование им и оплачивать коммунальные
услуги. Итак, одним из отличительных
признаков договора социального найма
является ограничение площади объекта. В
федеральном законодательстве речь идет о
норме жилой площади на одного человека,
установленной в законодательном порядке
(ст. 40 ЖК РСФСР). Закон РФ от 24 декабря 1992 г.
"Об основах федеральной жилищной политики"
ввел понятие "социальная норма площади
жилья" (ст. 11). Социальная норма площади
жилья - это размер площади жилья,
приходящейся на одного человека, в пределах
которой осуществляется предоставление
компенсаций (субсидий) по оплате жилья и
коммунальных услуг. Данное определение в
федеральном законе дано неполно и требует
законодательной доработки. Несмотря на то,
что в ст. 11 Закона содержится порядок
определения социальной нормы площади
жилья, в самой дефиниции отсутствует важный
элемент, который содержится в московском
законодательстве (ст. 13 Закона от 11 марта 1998
г.): именно исходя из социальной нормы
площади жилья осуществляется
предоставление жилья по договору
социального найма. Выплаты компенсаций
(субсидий) являются лишь вторичной
составляющей.
Следует отметить, что в
принятых законодательных актах города
Москвы, содержащих положения о социальной
норме площади жилья, устанавливается
размер не жилой (как это сделано в
федеральном законодательстве), а полезной,
т.е. общей площади жилого помещения на
одного человека. При этом размер общей
площади определяется как сумма площадей
всех помещений квартиры, включая жилые
комнаты, кухни, холлы, встроенные шкафы,
лоджии, балконы, веранды, террасы и холодные
кладовые (п. 2 ст. 13 Закона). В московском
Положении социальная жилая норма
составляет 18 кв. м общей площади на одного
человека. В зависимости от конструктивных
особенностей жилья допускается
предоставление жилой площади свыше
социальной нормы из расчета: на семью из
одного человека - 33 кв. м общей площади, на
семью из двух человек - 42 кв. м общей площади,
на семью из трех и более человек - не менее 18
кв. м общей площади на каждого члена семьи
(п. 2 (а) Положения).
В числе лиц, имеющих
право на предоставление жилья по договору
социального найма, могут оказаться либо те,
кто вообще не имеет жилого помещения
(например, военнослужащие, молодые семьи,
проживавшие с родителями), либо лица,
улучшающие жилищные условия путем
получения квартиры большей площади. В любом
случае органы, осуществляющие учет граждан,
обязаны проверить данные о наличии у них
жилой площади, а также о сделках по ее
отчуждению (лица, ухудшившие свои жилищные
условия путем обмена, раздела жилья,
принимаются на учет по получению жилья
социального использования не ранее 5 лет с
момента совершения сделки (ст. 22 Положения)).
Если граждане желают сохранить за собой
занимаемое жилье, то новое предоставляется
по договору социального найма с учетом
прежнего.
В московском
законодательстве закреплено право
отдельных категорий граждан на
дополнительную жилую площадь по договору
социального найма в размере 20 кв. м общей
площади. Перечень лиц, имеющих такое право,
оговаривается федеральным
законодательством, нормативными
документами Правительства РФ,
Правительства Москвы. Например,
дополнительная площадь предоставляется
судьям на основании Закона о статусе судей,
гражданам при некоторых заболеваниях - на
основании Постановления Правительства
Москвы.
Следует указать, что по договору
коммерческого найма или на приобретение
жилья в собственность размер площади жилья
не ограничивается.
В действующем
Положении резко сокращено число льготных
категорий граждан, имеющих право на
внеочередное и первоочередное получение
жилья (одиннадцать по сравнению с сорока
семью в ранее действующем Положении).
Сохранились льготы для детей - инвалидов,
выпускников интернатов, жителей домов,
признанных аварийными, инвалидов и
участников Великой Отечественной войны. На
первый взгляд, при льготном предоставлении
жилья социального использования
отсутствуют явные преимущества у
какой-либо категории льготников, и все они
имеют одинаковое право на внеочередное
(первоочередное) получение жилья. Однако
федеральное законодательство, например,
Закон РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. (ст.
30) предусматривает право участковых
инспекторов милиции на первоочередное
предоставление жилой площади не позднее
шести месяцев с момента вступления в
должность, а срок предоставления жилья
ветеранам Великой Отечественной войны,
относящимся к этой же очереди,
законодательством не оговаривается. Есть
еще одно "но" в московском Положении:
льготами при предоставлении жилья по
социальному найму можно воспользоваться
только один раз, и распространяются они
только на жителей Москвы, проживающих в
столице не менее 10 лет. Правда, исключение
из этого правила составляют граждане,
проживающие в жилых помещениях, грозящих
обвалом, и несовершеннолетние. Федеральное
жилищное законодательство таких
ограничений не содержит. Это следует
понимать так, что граждане, имеющие право на
первоочередное получение жилых помещений,
могут реализовать это право и повторно,
если сохранилось основание для такой
жилищной льготы и если лицо не ухудшило
преднамеренно свои жилищные условия.
Представляется, что подобное упорядочение
существующей системы льгот вполне
целесообразно и объясняется ограниченными
возможностями муниципальных властей в
предоставлении жилья социального
использования. Права лиц, получающих жилье
на общих основаниях, тем самым не
нарушаются.
Особо необходимо выделить,
на наш взгляд, одну категорию нуждающихся
граждан - лиц, возвратившихся из мест
лишения свободы, которые согласно п. 31 (в)
московского Положения могут получить жилье
по договору социального найма только на
общих основаниях в случае предоставления
жилищными органами их прежней площади
другим лицам. Такой узаконенный произвол
имел место до 23 июня 1995 г., когда
Конституционный Суд Российской Федерации
своим решением признал положения части
первой и п. 8 части второй ст. 60 Жилищного
кодекса РСФСР, допускающие лишение
гражданина права пользования жилым
помещением в случае временного отсутствия,
не соответствующими нормам Конституции РФ.
Сейчас подобной ситуации просто не должно
быть: за осужденными должно сохраняться
право пользования жилым помещением до
освобождения, и вопрос может ставиться о
заселении их жилья только на время лишения
свободы. Получается, что осужденные до июня
1995 г. и осужденные позднее ставятся в
неравное положение в вопросах жилищной
обеспеченности.
Более того, к категории
"возвратившиеся из мест лишения свободы"
относятся и незаконно осужденные, которым,
согласно Примерным правилам учета граждан,
нуждающихся в улучшении жилищных условий, и
предоставления жилых помещений в РСФСР,
утвержденным Постановлением Совета
Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 (с
изменениями и дополнениями), при
невозможности возврата ранее занимаемого
помещения должно быть предоставлено другое
в трехмесячный срок со дня обращения в
местную администрацию незаконно
осужденного гражданина. Безусловно, при
такой коллизии приоритетны федеральные
нормы.
Думается, что московские власти
должны каким-то образом решить проблему
граждан, возвратившихся из мест лишения
свободы и оставшихся без жилья по решению
