О подготовке свода законов российской федерации
включаться акты о последующем
распространении действия нормативного
акта в целом или его частей. Если решение о
распространении ранее изданного акта
сохраняет свое значение, основной акт
включается в перечень с указанием о
сохранении его действия в тех сферах
правового регулирования, на которые он был
распространен.
Акты временного
значения, срок действия которых истек, в
перечень не включаются. Если отнесение акта
к временным вызывает сомнение, он подлежит
включению в перечень. В тех случаях, когда в
актах наряду с временными нормами, срок
действия который истек, содержатся нормы,
подлежащие признанию утратившими силу, в
перечень включается акт в целом. В случаях,
когда действие акта временного значения в
последующем было продлено на
неопределенный срок, в перечень включается
как основной акт, так и акт о продлении его
действия.
Если акт имеет приложение,
подлежащее признанию утратившим силу, в
перечень включается только пункт об
утверждении приложения, а приложение
отдельно не оговаривается. Если приложение
не может быть признано утратившим силу
полностью, в перечень включаются только его
части, утратившие свое значение в связи с
принятием нового акта.
При подготовке
предложений о признании нормативных актов
утратившими силу не должна допускаться
подмена словосочетания "признать
утратившим силу" словами "отменить" и
"исключить". Использование термина
"отменить" возможно только в актах
применения права, если возникла
необходимость восстановить положение,
имевшее место до принятия акта. Термин
"исключить" может применяться при внесении
изменений в нормативные правовые акты.
Словосочетание "признать утратившим силу"
не применяется к неотделимой части акта.
Неотделимой признается часть акта, которая
не является его структурной единицей:
статьей, пунктом, подпунктом и т.д.
Неотделимые части акта приводятся в
соответствие с новым актом путем внесения в
них изменений и дополнений. Подготовка
предложений об изменении и дополнении
нормативных правовых актов имеет свои
особенности. При внесении в акты изменений
готовятся предложения об изложении актов,
их частей в новой редакции. Изменения могут
вноситься также путем исключения,
дополнения или замены отдельных
предложений, слов и цифр.
При
значительном изменении взамен
действующего акта подготавливается проект
нового акта, которым действующая редакция
признается утратившей силу.
Структурные части акта излагаются в новой
редакции, если не представляется возможным
привести их в соответствие с новым актом
путем внесения изменений и дополнений и в
случаях, когда необходимо обеспечить
правильное понимание и применение
нормативных предписаний. При неоднократном
изменении редакции акта или его части в
перечень включаются все акты, которыми
вносились изменения в основной акт, в том
числе и промежуточные акты.
Дополнения,
включаемые в действующий акт, оформляются в
виде статей, пунктов, абзацев и
располагаются в логической
последовательности изложения нормативного
материала в акте.
Если часть акта
подлежит признанию утратившей силу, а в
другие части этого же акта вносятся
изменения и дополнения, такой акт
включается в перечень актов, подлежащих
изменению и дополнению. В случаях, когда
проектом акта предусматривается признание
одних актов утратившими силу, а в другие
вносятся изменения, дополнения либо
приостанавливается их действие, - название
и содержание проекта акта должны отражать
логическую последовательность этих
решений с учетом их правовых последствий
(вначале следует указать на признание актов
утратившими силу, их изменение и
дополнение, а затем на приостановление
действия).
При подготовке предложений о
признании утратившими силу, изменении и
дополнении нормативных правовых актов
должны соблюдаться также следующие
правила.
Проект акта о признании
нормативно - правовых актов утратившими
силу либо внесении в них изменений и
дополнений должен содержать ссылку на
нормативный правовой акт, в связи с
принятием которого он подготовлен.
Названия проекта акта и перечня должны быть
лаконичными и соответствовать их
содержанию.
Перечень должен содержать
порядковую нумерацию включенных в него
актов. Акты располагаются в перечне в
хронологическом порядке. В пределах одной и
той же даты принятия акты указываются в
соответствии с их номерами или номерами
статей официальных изданий, в которых они
опубликованы. В случаях, когда в перечень
включаются отдельные части акта с единой
нумерацией, ссылка на имеющиеся разделы
этого акта не делается. Однако если в таком
акте полностью утратил значение раздел, то
он включается в перечень для признания
утратившим силу. При этом называется только
цифровое или буквенное обозначение
раздела, наименование раздела указывается
лишь в случаях, когда он не имеет цифрового
или буквенного обозначения.
При
подготовке проектов перечней следует
использовать сложившиеся в
нормотворческой практике названия
структурных частей актов.
Если в самих
актах или в последующих актах о признании
актов частично утратившими силу либо о
внесении в них изменений и дополнений
применялись иные названия их структурных
частей, то применяются именно эти
названия.
Предложения о признании
утратившими силу, изменении и дополнении
секретных и иных не подлежащих
опубликованию актов готовятся с
соблюдением вышеназванных правил и
включаются в отдельные перечни.
Изложенные правила применяются также при
подготовке предложений о признании
утратившими силу, изменении и дополнении
законодательных актов РСФСР и о
прекращении действия актов
законодательства СССР. При внесении
предложений о прекращении действия
нормативных правовых актов СССР делается
уточнение, что указанные нормативные акты
признаются не действующими на территории
Российской Федерации. В данные нормативные
акты не могут вноситься изменения и
дополнения. В том случае, если в актах Союза
ССР, продолжающих действовать на
территории Российской Федерации,
упоминаются упраздненные органы
государственной власти и управления, к акту
целесообразно дать сноску с указанием
конкретного правопреемника. Если
конкретного правопреемника нет, следует
исходить из того, что правопреемником
упраздненного органа является Российская
Федерация в лице ее новых органов
государственной власти.
Проекты
правовых актов и перечней должны содержать
сведения об официальном опубликовании
включенных в них актов.
При внесении в
акт многократных изменений и дополнений
указываются сведения об официальном
опубликовании основного акта и актов,
которыми вносились изменения и дополнения,
если они корреспондируются со структурными
частями акта, в отношении которых вносятся
предложения о признании их утратившими
силу, изменении или дополнении. Если акт не
был опубликован в официальном издании, а
отдельные его части впоследствии изложены
в новой редакции, предусмотренной
опубликованным актом, то при внесении
изменений в эти части указывается источник
официального опубликования их новой
редакции.
Работа по систематизации
законодательства органически связана с
осуществлением контроля за правильным и
своевременным опубликованием нормативно -
правовых актов, соблюдением установленных
правил введения их в действие. В процессе
систематизации законодательства, в
частности, при подготовке проектов
перечней нормативно - правовых актов,
подлежащих признанию утратившими силу,
изменению и дополнению, проверяются
источники официального опубликования;
определяется обоснованность присвоения
грифов секретности, для служебного
пользования; обоснованность предлагаемого
ускоренного порядка введения их в действие;
вносятся предложения об опубликовании
неопубликованных актов и т.д.
В
настоящее время вопросы официального
опубликования нормативных правовых актов
приобрели особую значимость. Конституцией
Российской Федерации официальное
опубликование нормативных актов признано
необходимым условием их легитимности (ст. 15
Конституции предусматривает, что любые
нормативные правовые акты, затрагивающие
права, свободы и обязанности человека и
гражданина, не могут применяться, если они
не опубликованы официально для всеобщего
сведения). Значимость обнародования
законодательных актов подчеркивается и
тем, что функцию обнародования федеральных
законов Конституция Российской Федерации
возложила на Президента Российской
Федерации.
Однако, как показывает
практика, в деятельности по официальному
опубликованию законодательных актов
имеются существенные недостатки, вновь
принятые акты публикуются со значительным
опозданием, а иногда и вообще не
публикуются. Имеет место необоснованное
присвоение грифов секретности, для
служебного пользования. Систематически
допускаются также отступления от принятого
порядка введения нормативных правовых
актов в действие. При подготовке проектов
актов делаются записи о вступлении актов в
силу с момента опубликования, тем самым
дезавуируется постоянно действующее
правило, в соответствии с которым
федеральные законы вступают в силу по
истечении десяти, а акты Президента
Российской Федерации, носящие нормативный
характер, по истечении семи дней после
официального опубликования. Нормативно -
правовые акты и приложения к ним
публикуются порой в различных номерах
официальных изданий, что затрудняет
пользование нормативными актами, а также их
учет.
На неупорядоченность работы по
официальному опубликованию нормативных
правовых актов обратил внимание и
Конституционный Суд Российской Федерации
(Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 24 октября 1996 года N
17-П "По делу о проверке конституционности
части первой статьи 2 Федерального закона
от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в
Закон Российской Федерации "Об акцизах").
Для устранения отмеченных недостатков
необходимо, чтобы разработчики проектов
нормативных актов соблюдали установленный
порядок введения законов и подзаконных
актов в действие, а при необходимости
отступления от него давали бы в
пояснительной записке соответствующее
обоснование.
Соблюдение этого правила
имеет большое практическое значение:
субъекты правоотношений, регулируемых
нормативными правовыми актами, должны
получить возможность ознакомиться с актом
до введения его в действие и осмыслить его
содержание; кроме того, такой порядок
компенсировал бы, в известной мере, те
отрицательные последствия, которые
возникают в связи с несвоевременной
доставкой официальных изданий
законодательных актов гражданам,
организациям, правоприменительным
органам.
Нуждается в совершенствовании
и нормативно - правовая база, определяющая
порядок обнародования законодательных
актов. В частности, представляется
необходимым разработать и принять сводный
законодательный акт по вопросам
опубликования правовых нормативных актов,
так как действующие в этой сфере правового
регулирования нормативные положения
рассредоточены по многим актам, что
затрудняет их применение.
В условиях
динамичного законотворчества большое
значение имеет организация работы по
систематизации законодательства. Сейчас
она находится на низком уровне, во многих
организациях и учреждениях, основным
содержанием деятельности которых является
правотворческая и правоприменительная
деятельность, специализированные
структурные подразделения для
систематизации законодательства не
создаются. (Отделы с таким наименованием
имеются, но их деятельность носит иной
характер, связана с учетом и
рубрицированием правовых актов, ведением
их контрольного экземпляра.)
Систематизация законодательства ошибочно
отождествляется с этим видом деятельности.
Заблуждение столь глубоко, что структурным
подразделениям, ведущим учет нормативных
актов и справочную работу по
законодательству, порой присваивается даже
название отдела кодификации, хотя
кодификация является высшей формой
систематизации законодательства и, как
обоснованно отмечалось в юридической
литературе, осуществляет ее сам
законодатель.
С развитием правовой
информатизации ситуация еще более
усложнилась. В некоторых организациях и
учреждениях созданы отделы правовой
информатизации, их деятельность тоже стала
отождествляться с систематизацией
законодательства.
Сложившуюся в
области систематизации законодательства
практику следует скорректировать. Для
повышения качественного уровня этой
деятельности ее необходимо упорядочить в
организационном отношении. При этом нужно
избежать распространенных ошибок, когда
технологически взаимосвязанные виды
деятельности организационно разобщаются, а
не имеющие взаимосвязи механически
объединяются в рамках одной
организационной структуры.
Как
специализированная деятельность
систематизация законодательства подлежит
организационному обособлению, однако оно
необходимо только на первом уровне (на
уровне секторов, отделов). На более высоком
уровне структурирования (на уровне
правовых департаментов, управлений и
других аналогичных организационных
структур) систематизация законодательства
должна быть интегрирована с
обеспечивающими ее, сопутствующими видами
деятельности. Прежде всего, со структурным
подразделением, осуществляющим учет
нормативных правовых актов, поддержание их
в контрольном состоянии, ведущим
справочную работу по законодательству.
Систематизация законодательства
организационно должна быть взаимосвязана и
с правовой информатизацией, структурным
подразделением, ее осуществляющим. При
структурировании этих подразделений нужно
учитывать особенности осуществляемых ими
функций, их соотношение, роль и значение
каждой из вышеназванных видов
деятельности. Первичным звеном в этой
связке является систематизация
законодательства. Правовая информатизация
здесь вторична, ее функции являются
обеспечительными по отношению к
систематизации законодательства,
производными от нее.
Для надлежащего
проведения работы по систематизации
законодательства, в том числе приведения
подзаконных нормативных правовых актов в
соответствие с позднее принятыми
законодательными актами, необходимы и
другие предпосылки. Ввиду сложности и
специфичности данной работы (для участия в
ней необходимы навыки и знания системного
анализа, законодательной техники)
необходимо соответствующее кадровое
обеспечение этого участка работы,
привлечение к ней специалистов,
занимающихся профессионально
систематизацией законодательства.
Осуществление этих мер будет
способствовать совершенствованию работы в
области систематизации законодательства,
поддержанию нормативной базы в пригодном
для практического применения состоянии,
повышению эффективности правового
регулирования, создаст предпосылки для
подготовки и издания Свода
законов.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
РАСПОРЯЖЕНИЕ Президента РФ от
05.02.1993 N 85-рп
<О МЕРАХ ПО УПОРЯДОЧЕНИЮ
ПОДГОТОВКИ АКТОВ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ>
РАСПОРЯЖЕНИЕ
Президента РФ от 05.07.1994 N 358-рп
<О
ПРИВЕДЕНИИ РАСПОРЯЖЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ ОТ
05.02.1993 N 85-РП В
СООТВЕТСТВИЕ С
КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ>
УКАЗ
