О подготовке свода законов российской федерации

в них устаревшие правовые нормы своевременно не пересматриваются, имеющиеся противоречия не устраняются. Осложняет положение и узкий, несистемный подход к принятию новых актов, нередко они издаются по одним и тем же вопросам, а продолжительность их действия не превышает порой одного месяца.
Вследствие этих и других недостатков нормативный массив перегружен "неработающими" актами и в то же время имеет множество пробелов, что затрудняет правовое регулирование и пользование. Сложившаяся ситуация объясняется многими причинами и прежде всего тем, что сама деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в соответствие с позднее принятыми актами бессистемна. Недостаточное внимание уделяют этой проблеме и федеральные органы исполнительной власти. Как показывает практика, многие из них не проявляют инициативы в постановке вопросов об упорядочении законодательства, создании добротной правовой базы в сферах собственной деятельности, в частности, редко вносят предложения о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с их несоответствием позднее принятым актам. Существенным недостатком является и низкое качество предлагаемых решений.
Неупорядочено употребление таких терминов, как "исключить" и "признать утратившими силу". В некоторых актах используется термин "отменить". Иногда данные термины употребляются в одном и том же акте. Примечательным в этом отношении является Указ Президента Российской Федерации "О признании утратившими силу и об отмене решений Президента Российской Федерации в части предоставления таможенных льгот" от 6 марта 1995 года N 244 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 11, ст. 967).
Смешение понятий допущено здесь не только в названии Указа, но и в названии приложений. Одно из них - приложение N 1 - названо "Акты Президента Российской Федерации, признанные утратившими силу", а другое - приложение N 2 "Отмененные акты Президента Российской Федерации". Этот Указ обращает на себя внимание и явным несоответствием названия и содержания приложений. Ни приложение N 1, ни приложение N 2 практически не содержат актов, признанных утратившими силу. Из 59 актов, указанных в этих приложениях, только три утратили силу, а 56 продолжают действовать (утратили силу лишь отдельные их пункты, подпункты, абзацы).
В название актов порой необоснованно включается слово "некоторых". От чрезмерного его употребления название акта теряет смысл, не отражает содержание акта и не является его отличительным признаком. Имеют место и другие недостатки.
В последние годы получила широкое распространение практика приостановления действия указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации. При подготовке проектов актов и в этих случаях допускаются нарушения. В названии проекта вначале говорится о приостановлении действия акта, а затем о признании его утратившим силу, изменениях и дополнениях. В текстах проектов на первый план также выносятся акты, действие которых приостанавливается, а после этого делаются записи о признании актов утратившими силу. Имеющиеся недостатки в подготовке проектов актов порой затрудняют уяснение их содержания, допускают возможность различного прочтения, неоднозначного толкования, создают трудности при исполнении актов.
Устранению имеющихся недостатков могло бы способствовать осуществление следующих мер. В правовом регулировании общественных отношений посредством издания нормативно - правовых актов должен быть системный подход. Проекты актов не должны готовиться спонтанно, до подготовки проекта нового нормативно - правового акта нужно убедиться в его необходимости. В случаях, когда нормативно - правовой акт действительно необходим, при разработке его проекта следует предусмотреть комплексное регулирование всего круга вопросов, для решения которых он издается. Необходимо выяснить также, как предлагаемый проект вписывается в систему действующих нормативно - правовых актов, и подготовить проекты перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием нового акта. Такой подход способствовал бы устранению множественности и противоречивости актов, приведению их в согласованную систему, повысил бы их качественный уровень.
Важное условие работы по приведению нормативно - правовых актов в соответствие с вновь принятыми законодательными актами - деятельное участие в ней федеральных органов исполнительной власти. Эта работа должна начинаться там, где акт применяется и где наглядно проявляются его изъяны.
Федеральные органы исполнительной власти объективно заинтересованы в создании надлежащей правовой базы в сферах их ведения, в тех областях общественной жизни, где ими осуществляются координация и управление, и именно они должны своевременно выявлять назревшие потребности в установлении либо изменении правового регулирования и вносить предложения о принятии новых и совершенствовании действующих законодательных актов.
Объективные предпосылки для такой организации работы имеются. В структуре министерств и ведомств есть юридические службы (их статус сейчас достаточно высок), юридические отделы многих федеральных министерств преобразованы в юридические департаменты и главные управления, расширена их компетенция. Они могут отслеживать ситуацию как непосредственно, так и через специализированные структуры министерств и ведомств, и готовить соответствующие предложения. Такой подход не только рационален, логичен, но и глубоко демократичен. Процедуры правотворчества, как изначального, связанного с подготовкой новых проектов нормативных правовых актов, так и последующего, включающего в себя приведение нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами, должны предусматривать участие федеральных органов исполнительной власти в этой работе. К данной работе привлекаются и другие заинтересованные организации, она должна быть отлажена по всей "цепочке", начиная от федерального органа исполнительной власти до Администрации Президента Российской Федерации, и включать необходимые согласования (в Правительстве Российской Федерации, в заинтересованных министерствах и ведомствах). Для упорядочения этой деятельности следовало бы издать указ, регламентирующий вопросы подготовки и внесения предложений о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с их несоответствием позднее принятым актам.
В настоящее время эта работа проводится на основании распоряжения Президента Российской Федерации от 5 июля 1994 года N 358-рп, которым предусмотрено, что проекты указов Президента Российской Федерации о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента в связи с принятием федеральных законов представляются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента в месячный срок с момента вступления в силу федерального закона.
Распоряжение предельно лаконично, что, к сожалению, оставляет неурегулированным многие вопросы. В частности, в нем ничего не говорится о приведении актов Президента Российской Федерации в соответствие с позднее утвержденными им же актами. Открытым остается вопрос о подготовке проектов решений, которыми предусматривается признание утратившими силу или изменение комплексных нормативно - правовых актов, регулирующих отношения, входящие в сферу координации и управления двух и более федеральных органов исполнительной власти, а именно такими и являются многие акты.
Не соответствует предмету правового регулирования и форма акта. Согласно пункту третьему распоряжения Президента Российской Федерации его решения, носящие нормативный характер, должны содержаться в указах, а не в распоряжениях.
Для закрепления процедуры внесения предложений о приведении актов Президента Российской Федерации в соответствие с позднее принятыми законодательными актами нужен полноценный нормативный документ, которым мог бы быть определен механизм проведения данной работы.
В документе должно быть зафиксировано, что подготовку проектов перечней нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием новых законодательных актов, осуществляют федеральные органы исполнительной власти. На них, в соответствии с законодательством Российской Федерации, возложены функции по координации и регулированию в соответствующей отрасли (сфере управления).
Указанные проекты перечней согласовываются с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также с другими заинтересованными организациями и направляются в Министерство юстиции Российской Федерации.
Министерство юстиции РФ в двухнедельный срок после представления проекта перечня нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием новых законодательных актов, вносит его в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.
Согласованные с Правительством Российской Федерации проекты перечней нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием новых законодательных актов, вносятся в Администрацию Президента Российской Федерации. После проведения экспертизы на соответствие установленным требованиям они представляются Президенту Российской Федерации.
Как видно из рассмотренной схемы, в работе по подготовке предложений о приведении актов Президента Российской Федерации в соответствие с позднее принятыми актами участвуют специалисты различных ведомств, аппаратов Правительства и Президента Российской Федерации. Многие из них занимаются этой специфической деятельностью, требующей знания законодательной техники, эпизодически, что обусловливает необходимость надлежащего ее методического обеспечения. Принимая во внимание это обстоятельство, а также учитывая, что данная работа должна строиться по единым правилам, представляется необходимым утвердить "Методические указания по рассмотрению предложений о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации". Они необходимы и для разрешения спорных вопросов, возникающих при подготовке проектов перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу или изменению. В этих случаях методические указания должны предусматривать приглашение представителей органа, внесшего проект указа и перечня, представителей других заинтересованных организаций для совместного обсуждения спорных вопросов, а при необходимости - приглашение ученых, специалистов соответствующих отраслей права. Методические указания должны, видимо, регламентировать и отношения, связанные с редактированием проектов указов и перечней.
Поскольку признанию утратившими силу, изменению и дополнению подлежат нормативные правовые акты, в методических указаниях следует раскрыть понятие нормативно - правового акта. Для этих целей может быть использовано определение, воспроизведенное в п. 3 распоряжения Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 года N 85-рп, в соответствии с которым под нормативным правовым актом понимается акт, изданный управомоченным на то органом и содержащий правовые нормы, то есть предписания постоянного действия, рассчитанные на многократное применение.
Предложения о признании актов утратившими силу, их изменении и дополнении должны вноситься в виде проекта нормативного акта либо проекта перечня актов, подлежащего утверждению нормативным актом. При этом в перечни включаются следующие виды актов: федеральные законы; акты Президента Российской Федерации; акты Правительства Российской Федерации; акты органов государственной власти и управления РСФСР и СССР, продолжающие действовать на территории Российской Федерации.
В зависимости от вида включаемых в перечни актов составляются перечни актов: законодательных органов Российской Федерации и РСФСР; Президента Российской Федерации; Правительства Российской Федерации, Совета Министров РСФСР и СНК РСФСР; законодательных органов СССР; Совета Министров СССР и СНК СССР. В зависимости от характера предложений формируются: перечни актов, подлежащих признанию утратившими силу; перечни актов, подлежащих изменению и дополнению.
Предложения о признании утратившими силу, изменении и дополнении федеральных законов включаются непосредственно в законопроект. Аналогично может решаться вопрос в отношении актов Президента и Правительства Российской Федерации, если признать утратившими силу, изменить либо дополнить предлагается незначительное количество актов. В других случаях оформление должно производиться в виде приложений, путем составления проектов перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению или дополнению.
При подготовке предложений о признании правовых актов утратившими силу, об их изменении и дополнении должны учитываться общие задачи систематизации законодательства. Проведение этой работы должно быть ориентировано на устранение множественности актов по одним и тем же вопросам.
Подготавливаемые проекты перечней должны быть исчерпывающе полными и юридически обоснованными, и вместе с тем при подготовке перечней должно быть исключено внесение в них для признания утратившими силу актов и частей актов, сохраняющих свое значение.
Включению в перечень подлежат все нормативно - правовые акты и структурные части актов: разделы, главы, параграфы, пункты, подпункты, абзацы, которые противоречат новому акту или поглощаются им.
При подготовке предложений о признании правовых актов утратившими силу изучению подлежат не только части акта, которые затрагиваются новым актом, но и все другие его структурные части для определения возможности признания акта утратившим силу полностью. Акт, утративший свое значение не только в той части, которая противоречит новому акту или поглощена им, но и в остальной части (по другим основаниям), предлагается для признания утратившим силу в целом.
Если часть акта подлежит признанию утратившей силу, а в другие части этого же акта вносятся изменения и дополнения, он включается в перечень актов, подлежащих изменению и дополнению.
В случаях, когда акт утратил значение не полностью, он предлагается для признания утратившим силу только в той части, которая противоречит новому акту или поглощена им. Если признанию утратившей силу подлежит часть акта, которая была включена в акт после его издания, эта часть включается в перечень с указанием, что она приводится в редакции того правового акта, которым была предусмотрена. В случаях, когда в акте остаются действующими лишь отдельные статьи, пункты, подпункты, абзацы, а большая его часть подлежит признанию утратившей силу, в перечень включается весь акт с оговоркой о статьях, пунктах, подпунктах, абзацах, сохраняющих свое значение. В виде самостоятельных пунктов в перечень должны

Комментарии к законам »