О подготовке свода законов российской федерации

перечне актов отражаются все последующие изменения и дополнения, вносимые в перечни актов.
Оформление помещаемых в Свод актов, согласно рекомендациям Института законодательства и сравнительного правоведения, должно проводиться в следующем порядке. В Своде указываются вид и наименование акта, орган, его издавший, дата издания и номер акта, источник его официального опубликования. Акт помещается в Свод законов в последней действующей редакции.
Надлежаще должны быть оформлены сноски. Они даются к названиям актов или приложений к ним, которые были признаны частично утратившими силу или в которых признаны полностью утратившими силу отдельные статьи, пункты, подпункты, абзацы и другие отделимые части. В сноске указывается, когда, каким актом и в какой части данный акт был признан утратившим силу. Если частично утратившими силу были признаны отдельные статьи, пункты, абзацы и другие отделимые части акта, сноска дается к этим частям нормативно - правового акта.
В случаях, когда при отборе актов нормативный правовой акт признается подлежащим включению в Свод, но при этом отмечается необходимость внесения в него изменений, следует подготовить соответствующие предложения.
После признания нормативного правового акта подлежащим включению в Свод законов он должен поддерживаться в контрольном состоянии. В него вносятся все последующие изменения и дополнения, фиксируются решения о признании акта и отдельных его частей утратившими силу.
При подготовке Свода законов важное значение приобретает вопрос о терминах и понятиях, об унификации терминов. В целях обеспечения терминологического единства готовятся предложения об уточнении используемых в актах терминов и понятий. Устаревшие термины и понятия заменяются новыми, предусмотренными Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
После распределения нормативных правовых актов по структурным частям Свода нормативный материал следует проанализировать и выявить имеющиеся в нем противоречия, несоответствия одних нормативно - правовых актов и их структурных частей другим.
При подготовке Свода законов возникает необходимость сведения множества норм права, рассредоточенных в различных нормативных актах, но относящихся к одному и тому же вопросу, в единый нормативно - правовой акт. Такое объединение и укрупнение нормативных правовых актов уменьшает объем законодательного материала, в связи с чем целесообразно подготовить соответствующие предложения по консолидации разрозненных правовых норм и разработке укрупненных актов, которые получили название актов систематизации законодательства. Их подготовка проводится либо путем создания нового сводного акта, либо путем включения в основной акт, если он имеется, правовых норм из всех других актов, регулирующих одни и те же общественные отношения.
По каждому разделу Свода следует создать стройную систему актов систематизации законодательства, охватывающих соответствующую отрасль правового регулирования. Эта система призвана обеспечить наибольшие удобства в пользовании нормативными правовыми актами, включенными в Свод законов.
Подготовка проекта акта систематизации законодательства начинается с определения его структуры. Нормативные положения, содержащиеся в объединяемых актах, должны быть сгруппированы по вопросам и расположены в определенной последовательности. Помещению в акты систематизации законодательства подлежат лишь действующие нормы. Нормы, которые не признаны утратившими силу, но фактически утратили свое значение, в такие акты не включаются. Устаревшие термины и понятия заменяются новыми, соответствующими Конституции Российской Федерации и другим актам законодательства. Текст акта систематизации законодательства по возможности должен быть близким к текстам актов, подлежащих включению в укрупненный акт.
Таким является в общем виде процесс создания Свода законов. В ходе его подготовки следует критически оценить действующее законодательство, устранить имеющиеся противоречия, перередактировать отдельные нормативные положения, подготовить проекты укрупненных нормативно - правовых актов, восполнить пробелы в законодательстве. В результате этих действий создается стройная, логически завершенная система правовых норм, извлеченных из действующего законодательства и созданных заново.
Свод законов - это новый нормативно - правовой акт, заменяющий и поглощающий ранее изданные акты, вследствие чего он подлежит утверждению законодательным органом.
Создание Свода законов требует решения и многих других вопросов, в том числе связанных с обеспечением удобства пользования Сводом, его регулярным обновлением. Каждый том Свода законов необходимо снабдить хронологическим перечнем содержащихся в нем актов, алфавитно - предметным указателем, а также оглавлением, содержащим название разделов, глав и иных структурных подразделений Свода.
После выпуска всех томов Свода издается справочный том либо в последнем томе Свода выделяется специальный справочный отдел, содержащий хронологический перечень актов, помещенных в томах Свода, оглавление, алфавитно - предметный указатель к актам, включенным в Свод, прочие справочные материалы. Внесенные в Свод изменения и дополнения должны отражаться в хронологическом перечне актов, помещенных в соответствующем томе Свода, в общем хронологическом перечне актов справочного тома, в алфавитно - предметных указателях к томам Свода, в оглавлении соответствующего тома Свода и в оглавлении справочного тома.
Работа по созданию Свода законов должна быть соответствующим образом организована. Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года N 94 для решения организационных вопросов была создана Временная комиссия по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации, являвшаяся рабочим органом при Президенте Российской Федерации.
В настоящее время Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года N 94 в части создания Временной комиссии признан утратившим силу, а организационные основы подготовки и издания Свода законов сформулированы в проекте Федерального закона "О Своде законов Российской Федерации". Для руководства и координации деятельности в этой сфере проектом предусмотрено создание Государственной комиссии по изданию Свода законов Российской Федерации во главе с Президентом Российской Федерации.
Государственная комиссия осуществляет общее руководство подготовкой Свода законов, утверждает схему, основные принципы формирования, правила подготовки. Она же принимает решение о включении или невключении (полностью или частично) нормативных правовых актов в актуальном состоянии в Свод законов, а также вносит в установленном порядке предложения о признании утратившими силу нормативных правовых актов и т.д.
При государственной комиссии должна быть образована Рабочая комиссия по подготовке и изданию Свода законов Российской Федерации, состав которой утверждается Президентом. Ее задача - осуществление координации работы по отбору и обработке нормативных правовых актов, подлежащих включению в Свод законов.
Проект предусматривает участие в подготовке Свода законов федеральных органов исполнительной власти, а также палат Федерального Собрания, Администрации Президента и Аппарата Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации. Существенная роль в организации работы отводится Министерству юстиции Российской Федерации. Вместе с Главным государственно - правовым управлением Президента Российской Федерации Минюст России координирует все формы деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке Свода законов, осуществляет методическое руководство этой работой.
Как отмечалось на совещании - семинаре в Министерстве юстиции Российской Федерации в марте 1997 г., Минюст России должен готовить проекты планов создания Свода законов и отдельных его разделов, в соответствии с которыми должно осуществляться формирование материалов каждого раздела Свода, с указанием стадий и сроков проведения этой работы; проводить совещания, семинары и другие организационные мероприятия с представителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти с обсуждением на них предложений по структуре Свода и его разделов, формированию нормативного корпуса Свода законов, внесению в отобранные акты изменений и дополнений или признанию их утратившими силу, а также по иным вопросам, связанным с подготовкой Свода.
В работе по подготовке и изданию Свода законов значительная роль отводится научным учреждениям, которые должны осуществлять:
- выработку научной концепции схемы Свода законов Российской Федерации;
- подготовку методических материалов по вопросам составления разделов Свода, подготовки проектов актов, подлежащих включению в Свод, признания нормативно - правовых актов утратившими силу, внесения в них изменений и дополнений;
- рецензирование подготовленных материалов и др.
Координацию деятельности научных учреждений по участию в подготовке Свода законов осуществляет Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. По согласованию с другими научными учреждениями институт вырабатывает координационный план участия научных учреждений в подготовке проектов актов, подлежащих включению в Свод.
Таковы в обобщенном виде методологические, правовые и организационные основы деятельности по созданию Свода законов Российской Федерации, а фактическое ее осуществление должно быть следующим.
В качестве первого этапа признано необходимым провести инвентаризацию всех действующих, формально не отмененных нормативных правовых актов в целях формирования их хронологического собрания. Министерству юстиции Российской Федерации и Главному государственно - правовому управлению Президента Российской Федерации было поручено в этой связи осуществить инвентаризацию федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, нормативных постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации. На втором этапе должна быть осуществлена систематизация действующих нормативных правовых актов, подготовка их для включения в Свод законов и формирование нормативного корпуса Свода законов в соответствии с установленными схемой и принципами.
Для активизации начатой работы по подготовке Свода законов, повышения ее эффективности издан Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 года N 170, которым Министерству юстиции Российской Федерации и Главному государственно - правовому управлению Президента Российской Федерации предложено приступить к формированию нормативного корпуса Свода законов, а федеральным органам исполнительной власти поручено подготовить и представить в Министерство юстиции Российской Федерации и Главное государственно - правовое управление Президента Российской Федерации предложения:
- о признании утратившими силу нормативных актов;
- о внесении в нормативные акты изменений и дополнений;
- о необходимости проанализировать нормативные акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации с пометкой "Для служебного пользования", устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан и порядок их реализации, и представить заключения о целесообразности опубликования тех или иных актов.
Кроме того, в Министерство юстиции Российской Федерации и Главное государственно - правовое управление Президента Российской Федерации поручено представить предложения:
- об укрупнении нормативных актов путем включения в них нормативных актов и их отдельных норм, действующих в соответствующих отраслях законодательства;
- о разработке проектов нормативных актов, необходимых для восполнения пробелов, имеющихся в федеральном законодательстве.
Координация работы, связанной с формированием нормативного корпуса Свода законов, в части, касающейся федеральных законов, нормативных актов Правительства Российской Федерации, законодательных и иных нормативных актов высших органов государственной власти и управления РСФСР, а также Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, возложена на Министерство юстиции Российской Федерации, а в части, касающейся нормативных актов Президента Российской Федерации, - на Главное государственно - правовое управление Президента Российской Федерации.
Работа, связанная с подготовкой и изданием Свода законов как официального систематизированного, полного, постоянно обновляемого собрания действующих нормативно - правовых актов Российской Федерации, носит долговременный характер, предполагает решение многих теоретических и практических задач. Особо следует отметить, что она находится в непосредственной взаимосвязи с повседневной работой по систематизации законодательства. Важнейшая ее часть - ревизия законодательства, приведение действующих нормативно - правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами. Весьма актуальна эта задача для подзаконных правовых актов, в частности актов Президента Российской Федерации, которыми регулируется широкий круг отношений в различных сферах общественной жизни и чей удельный вес в массиве нормативных правовых актов значителен.
Большая государственная и общественная значимость регулируемых актами Президента Российской Федерации отношений обусловливает необходимость совершенствования нормотворческой практики в данной области. В этой деятельности имеются существенные недостатки. При подготовке проектов актов Президента Российской Федерации не всегда учитывается необходимость четкого их разграничения на указы и распоряжения, тогда как между этими правовыми актами имеются существенные различия. Указ может иметь нормативный характер; издавая этот акт, Президент Российской Федерации реализует свои конституционные полномочия, тогда как распоряжение - акт оперативно - организационного характера, предусматривающий решение конкретных вопросов.
На практике эти различия не всегда учитываются. Порой распоряжения принимаются по вопросам, решение которых должно оформляться указами, а указы издаются по частным, второстепенным с точки зрения полномочий Президента вопросам.
Нередко на рассмотрение Президента вносятся проекты указов и распоряжений по вопросам, решение которых относится к компетенции Правительства, федеральных органов исполнительной власти. Такую практику нельзя признать обоснованной. Большое значение приобретает в этой связи вопрос об упорядочении издания и систематизации актов Президента Российской Федерации.
В систематизации подзаконных нормативно - правовых актов вообще и актов Президента в частности в настоящее время имеются существенные недостатки. Содержащиеся

Комментарии к законам »