О подготовке свода законов российской федерации
Н.Н. ЛИТЯГИН
Литягин Николай Николаевич -
советник отдела Свода законов Управления
анализа законодательства Главного
государственно - правового управления
Президента РФ, доцент.
В условиях
осуществляемых в Российской Федерации
коренных политических и социально -
экономических преобразований, связанных с
решением задач по становлению правового
государства, особую значимость приобретает
создание стройной системы нормативных
правовых актов, обеспечивающей необходимую
полноту правового регулирования,
устранение их множественности и
противоречивости. Достижению указанных
целей должно способствовать издание Свода
законов Российской Федерации, подготовка
которого проводится в соответствии с
Указом Президента Российской Федерации от 6
февраля 1995 года N 94 и предполагает
осуществление ряда крупных мероприятий в
области систематизации законодательства.
Принципиальные подходы к решению этой
задачи известны, имеется опыт создания
сводов законов СССР и РСФСР, рекомендации в
научной литературе <*>, а также
предложения Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации,
внесенные уже в процессе работы над данным
Сводом.
--------------------------------
<*> См.:
Ветошин М. Кодификация союзного
законодательства // Советское
строительство, 1929. N 7; Законодательная
техника / Под ред. проф. Д.А. Керимова. Л.:
Изд-во Ленинградского университета, 1965. С. 129
- 136; Подготовка и издание систематических
собраний действующего законодательства /
Под ред. А.Н. Мишутина. М.: Юрид. лит., 1969;
Казьмин И.Ф., Мицкевич А.В., Рахманина Т.Н.
Кодификация и систематизация
законодательства на современном
этапе
// Советское законодательство: пути
перестройки / Отв. ред-ры А.В. Мицкевич, А.С.
Пиголкин. М.: Юрид. лит., 1989, и
др.
Подготовка Свода законов включает в
себя следующие этапы: определение вида
актов, подлежащих помещению в Свод, и
установление критериев их отбора;
разработку схемы Свода законов;
инвентаризацию правовых актов, их анализ и
исключение из их состава актов, не
подлежащих включению в Свод; обработку
нормативных правовых актов, отвечающих
установленным критериям отбора и
включаемых в Свод, размещение их в
соответствии со схемой Свода
(распределение по разделам, подразделам и
другим структурным частям Свода,
формирование нормативного корпуса Свода
законов); подготовку и внесение предложений
о признании нормативных правовых актов, не
подлежащих включению в Свод, утратившими
силу <*>.
--------------------------------
<*>
Эта работа может не проводиться, если будет
принято решение о том, что нормативно -
правовые акты, не вошедшие в Свод,
утрачивают силу. Как отмечается в статье
И.Ф. Казьмина, А.В. Мицкевича, Т.Н. Рахманиной
"Кодификация и систематизация
законодательства на современном этапе" (см.
предыдущую сноску), оптимальным решением
было бы превращение Свода законов в
единственный официальный систематический
источник действующего законодательства,
чтобы действующими считались только те
акты, которые помещены в Свод (с.
132).
Остановимся на каждом из этапов
работы подробнее.
Виды нормативных
правовых актов, подлежащих помещению в
Свод, определены проектом Федерального
закона "О Своде законов Российской
Федерации". Включению в Свод подлежат:
Конституция Российской Федерации;
федеральные конституционные законы;
федеральные законы; нормативные правовые
акты Президента Российской Федерации;
постановления палат Федерального Собрания
нормативного характера; нормативные
правовые акты Правительства Российской
Федерации; постановления Конституционного
Суда Российской Федерации.
В Свод
законов должны быть включены также
нормативные правовые акты высших органов
государственной власти и управления РСФСР
и Союза ССР, продолжающие действовать на
территории Российской Федерации.
В Свод
не включаются: секретные и иные не
подлежащие опубликованию акты;
международные договоры Российской
Федерации; акты временного характера, за
исключением содержащихся в них нормативных
положений; акты, направленные на
организацию исполнения ранее
установленных правил и не содержащие новых
норм, а равно другие акты оперативно -
распорядительного характера; акты
однократного действия; акты, касающиеся
отдельных предприятий, организаций и
учреждений, а равно другие акты, не имеющие
общего значения; протокольные решения
органов государственной власти, за
исключением решений, содержащих положения
нормативного характера; акты о признании
утратившими силу ранее изданных актов и
др.
Одной из важных и первоочередных
задач при подготовке Свода законов
является разработка схемы Свода, выделение
его основных разделов, глав и параграфов.
Схема Свода законов должна строиться на
основе объективных критериев, отражать
существующую структуру российского права
(его отрасли, институты) и быть в
максимальной степени ориентирована на
потребности практики. Система расположения
материалов в Своде призвана обеспечить
удобство практического использования,
возможность быстрого поиска нужного акта,
комплексного обозрения нормативного
регулирования тех или иных общественных
отношений. Схему Свода следует строить по
предметному принципу, при этом прежде всего
необходимо выделить сложившиеся отрасли
законодательства, а также комплексные
(межотраслевые) институты и массивы
законодательства в области
государственного регулирования
промышленности, аграрного сектора,
транспорта, связи. Наряду с традиционными
отраслями схема Свода законов должна
предусматривать и новые, сравнительно
давно появившиеся отрасли
законодательства об информации и
информатизации, трудоустройстве и
занятости населения, космической
деятельности и др.
В основу структуры
Свода законов Российской Федерации может
быть положен общеправовой классификатор
отраслей законодательства. Как отмечал в
этой связи на совещании - семинаре по
проблемам подготовки Свода законов
Российской Федерации 30 октября 1997 года
профессор А.В. Мицкевич, кроме схемы Свода
законов, которая еще не утверждена, имеется
общеправовой классификатор отраслей
законодательства, являющийся официальным
источником классификации
законодательства. Он может служить рабочим
инструментом и для подготовки предложений
по Своду законов, хотя между схемой Свода и
классификатором имеются существенные
различия: схема Свода законов
предусматривает классификацию только
нормативных правовых актов, а общеправовой
классификатор отраслей законодательства -
всех правовых актов, включая и
ненормативные, то есть является более
широким по своему содержанию. Однако ввиду
очевидной взаимосвязи между этими
правовыми документами работа по
совершенствованию общеправового
классификатора должна проводиться
синхронно с разработкой схемы Свода
законов Российской Федерации.
Первым
практическим шагом в подготовке Свода
законов является сплошная инвентаризация
правовых актов, их выявление и полный учет.
Инвентаризации подлежат все действующие,
формально не отмененные федеральные
законы, указы Президента Российской
Федерации, постановления Правительства
Российской Федерации, то есть правовые акты
тех видов, которые подлежат включению в
Свод.
При создании системы поиска
правовых актов следует учитывать имеющиеся
в системе права различные уровни связей:
между элементами нормы права; между
институтами соответствующей отрасли права;
между отдельными отраслями права.
Необходимо также учитывать смысловое
разграничение юридических терминов и
понятий.
Инвентаризация правовых актов
заканчивается составлением
хронологического перечня, в который
включаются все акты, подлежащие оценке на
предмет их помещения в Свод законов
Российской Федерации.
Важным условием
формирования Свода законов является
надлежащее программно - техническое
обеспечение его подготовки и издания.
Необходимость и актуальность этой работы
обусловлена и тем, что проект Федерального
закона "О Своде законов Российской
Федерации" наряду с изданием Свода на
бумажном носителе предусматривает и
издание Свода законов в машиночитаемом
виде (оба варианта должны иметь одинаковую
юридическую силу). В связи с этим проводится
работа по созданию на машиночитаемых
носителях хронологического перечня всех
действующих, формально не отмененных
федеральных законов, нормативных указов
Президента Российской Федерации и
постановлений Правительства Российской
Федерации, иных нормативных правовых актов,
а также нормативных актов Союза ССР,
подлежащих рассмотрению для включения в
Свод законов Российской Федерации.
Работа по программно - техническому
обеспечению подготовки и издания Свода
законов осуществляется Федеральным
агентством правительственной связи и
информации при Президенте Российской
Федерации (ФАПСИ). На ФАПСИ возложено также
обеспечение издания Свода в машиночитаемом
виде, обеспечение достоверности и
целостности нормативно - правовых актов при
их хранении, их защиты от
несанкционированного доступа.
После
проведения инвентаризации правовых актов
следует произвести их "расчистку". Из
массива правовых нормативных актов
исключаются акты, признанные утратившими
силу; акты временного и однократного
действия, акты, фактически утратившие силу
в связи с изменением социально -
экономического положения и
законодательства; акты, направленные на
организацию исполнения принятых решений,
не содержащие правовых норм; другие акты
оперативно - распорядительного характера, а
также касающиеся отдельных предприятий,
организаций, учреждений, определяющие
уровень оптовых и розничных цен на товары,
тарифы на услуги, уровень закупочных цен на
сельскохозяйственную продукцию, размеры
заработной платы <*>.
--------------------------------
<*> Вывод о
признании актов фактически утратившими
силу возможен на основе консультаций с
заинтересованными федеральными органами
исполнительной власти.
При проведении
анализа правовых актов большое значение
имеет вопрос об оценке их нормативности,
разграничении на нормативные и
ненормативные. В юридической литературе
обоснованно отмечалось, что стирание
различий между нормативными и
ненормативными актами, смешение этих
понятий фактически означало бы признание
правомочий на нормотворческую
деятельность за каждым государственным
органом. При отсутствии такого
разграничения нормотворчеством могут
заниматься государственные и
муниципальные органы, их должностные лица,
которые правомочны издавать только акты
применения права, предписания
индивидуального характера. Несоблюдение
условия о разграничении правовых актов на
нормативные и ненормативные приводит к
тому, что в форме акта, предназначенного для
выражения нормативных предписаний,
издаются распоряжения и иные предписания
индивидуального характера. Нормативные
предписания, напротив, издаются в форме
актов, предназначенных для выражения
индивидуальных предписаний.
Важной
стадией работы по подготовке Свода законов
Российской Федерации является отбор
нормативных правовых актов для помещения в
Свод. В соответствии с рекомендациями
Института законодательства и
сравнительного правоведения организация
этой работы должна быть следующей. Перед
включением акта в Свод необходимо
удостовериться, что он действует, не
признан утратившим силу и не изменен. В Свод
не включаются секретные и иные не
подлежащие опубликованию акты, однако при
отборе актов для помещения в Свод следует
проверить обоснованность присвоения грифа
секретности или иного ограничения. При
необходимости включения в Свод актов, ранее
не публиковавшихся или опубликованных в
изданиях с соответствующими грифами, они
помещаются в Свод с соблюдением
установленного порядка получения
разрешения на опубликование таких актов. В
Свод включаются только нормативные
правовые акты Российской Федерации. Акты
субъектов Федерации, в том числе и изданные
по вопросам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов, а также акты
органов местного самоуправления включению
в Свод не подлежат. Нормативные правовые
акты отбираются для включения в Свод в
последней редакции, действующей на момент
издания соответствующего его раздела. Не
подлежащие включению в Свод законов
нормативные акты необходимо учитывать и
готовить по ним соответствующее
обоснование для принятия законодателем
окончательного решения при утверждении
Свода.
Отобранные для включения в Свод
нормативно - правовые акты должны быть
подвергнуты обработке. Из текстов актов
следует исключить не содержащие
нормативных положений вводные и
заключительные части и другие
ненормативные положения; статьи и пункты о
признании нормативных актов и отдельных их
положений утратившими силу; статьи и пункты
временного и однократного действия;
подписи и содержащиеся в актах указания на
место их принятия.
При необходимости
проинформировать пользователя Сводом об
исключении из текста акта отдельных статей,
пунктов, подпунктов, абзацев и других
отделимых частей акта к наименованию акта
либо приложения к нему дается сноска. В ней
перечисляются все исключенные части акта с
указанием, что они не приводятся, как не
содержащие норм, подлежащих включению в
Свод.
Произведенные исключения
необходимо обосновать в специальной
справке для законодателя. Оставшийся
материал распределяется по разделам,
главам и другим, более дробным
подразделениям Свода в логической
последовательности согласно схеме Свода
законов Российской Федерации.
Если при
распределении нормативного материала
возникнет необходимость уточнения схемы
Свода законов, предложение об этом вносится
на рассмотрение Государственной комиссии
по изданию Свода законов Российской
Федерации.
При расположении акта в
Своде законов он сопоставляется со
сходными по предмету правового
регулирования актами. Внутри
соответствующего раздела акты
распределяются по иерархическому признаку
(в соответствии с юридической силой акта),
при этом должно обеспечиваться
последовательное развитие темы. На первый
план помещаются конституционные нормы,
имеющие отношение к данному разделу,
федеральные конституционные законы,
кодексы и другие федеральные законы,
относящиеся ко всему содержанию
соответствующего раздела, главы и другого
структурного подразделения Свода и
включающие наиболее важные положения
законодательства. Все остальные материалы
располагаются применительно к системе
построения основополагающих актов так,
чтобы обеспечивалось развитие основных
положений законодательства. Если по
характеру нормативных актов такое
расположение невозможно, то акты
располагаются в хронологическом порядке.
Подзаконные нормативные правовые акты
(акты Президента и Правительства
Российской Федерации), изданные в развитие
федерального закона и конкретизирующие его
положения, размещаются в структурном
подразделении Свода вслед за
соответствующим федеральным законом.
При формировании нормативного корпуса
Свода законов составляется
хронологический перечень актов, включаемых
в Свод, с указанием по каждому акту раздела,
в котором он помещается, а также разделов,
по которым предусматриваются отсылки к
актам. После составления в хронологическом
