Нормативно - правовое регулирование вопросов безопасности
несоответствия. Так, в Законе "О
безопасности" такими принципами названы:
законность;
соблюдение баланса
жизненно важных интересов личности,
общества и государства;
взаимная
ответственность личности, общества и
государства по обеспечению
безопасности;
интеграция с
международными системами безопасности.
В Концепции же национальной безопасности
перечислены несколько иные принципы:
соблюдение Конституции Российской
Федерации и законодательства Российской
Федерации при осуществлении деятельности
по обеспечению национальной
безопасности;
единство, взаимосвязь и
сбалансированность всех видов
безопасности, изменение их приоритетности
в зависимости от ситуации;
приоритетность политических,
экономических, информационных мер
обеспечения национальной безопасности;
реальность (с учетом имеющихся ресурсов,
сил и средств) выдвигаемых задач;
соблюдение норм международного права и
российских законов при осуществлении мер
принудительного характера (в том числе с
использованием военной силы);
сочетание
централизованного управления силами и
средствами обеспечения безопасности с
передачей в соответствии с федеративным
устройством России части полномочий в этой
области органам государственной власти
субъектов Российской Федерации и органам
местного самоуправления.
В то же время в
Федеральном законе "Об органах федеральной
службы безопасности" установлены
принципы:
законности;
уважения и
соблюдения прав и свобод человека и
гражданина;
гуманизма;
единства
системы органов федеральной службы
безопасности и централизации управления
ими;
конспирации, сочетания гласных и
негласных методов и средств
деятельности.
Эти принципы не отражают
в полной мере ни тот, ни другой источник.
Речь, разумеется, не идет о совпадении
формулировок. Но должна же быть
определенная корреляция в нормативных
актах, регламентирующих вопросы
безопасности, в данном случае принципы ее
обеспечения. Иначе непонятно, каким именно
органам они адресованы, если ни один из них
ими не руководствуется в полной мере.
Сравнение понятий систем безопасности или
органов, ее обеспечивающих, в Законе "О
безопасности" и в Концепции национальной
безопасности также выявляет несовпадения.
В Законе говорится, что систему
безопасности образуют "органы
законодательной, исполнительной и судебной
властей, государственные, общественные и
иные организации и объединения, граждане,
принимающие участие в обеспечении
безопасности в соответствии с законом".
Вызывает сомнение включение в систему
обеспечения безопасности граждан.
Гражданин скорее объект, чем субъект
безопасности. В Концепции национальной
безопасности сказано, что систему
обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации составляют "органы,
силы и средства обеспечения национальной
безопасности, осуществляющие меры
политического, правового,
организационного, экономического, военного
и иного характера, направленные на
обеспечение безопасности личности,
общества и государства". К ним отнесены -
Президент Российской Федерации, Совет
Федерации и Государственная Дума,
Правительство Российской Федерации, Совет
Безопасности, федеральные органы
исполнительной власти, органы
государственной власти субъектов
Российской Федерации. Отнесение органов
местного самоуправления Концепцией к
органам, участвующим в обеспечении
национальной безопасности, также как и
отнесение к субъектам безопасности граждан
и общественных объединений Законом "О
безопасности" неверно, так как они не
относятся к органам государственной
власти, не располагают соответствующими
силами и средствами. Обеспечение
безопасности - исключительная прерогатива
государства.
Что касается
распределения полномочий в системе
безопасности, то выглядит оно не вполне
совершенным. Так, в соответствии с Законом
"О безопасности" (ст. 10) органы
исполнительной власти обеспечивают
исполнение законов и иных нормативных
актов, регламентирующих отношения в сфере
безопасности, организуют разработку и
реализацию государственных программ ее
обеспечения, осуществляют систему
мероприятий по обеспечению безопасности
личности, общества и государства,
формируют, реорганизуют и ликвидируют
государственные органы обеспечения
безопасности, в то же время и совет
безопасности определяет жизненно важные
интересы личности, общества и государства,
разрабатывает основные направления
стратегии обеспечения безопасности
российской федерации и организует
подготовку федеральных программ ее
обеспечения, он также разрабатывает
предложения по реформированию
существующих либо созданию новых органов,
обеспечивающих безопасность личности,
общества и государства.
Федеральный
закон "Об органах федеральной службы
безопасности в Российской Федерации"
возлагает на них только в ст. 10 (Борьба с
преступностью) осуществление оперативно -
розыскных мероприятий по пресечению и
раскрытию деятельности незаконных
вооруженных формирований, преступных
групп, отдельных лиц и общественных
объединений, ставящих своей целью
насильственное изменение конституционного
строя. Все то, что находится в рамках
Уголовного кодекса. Нет никаких функций по
сбору, обобщению, анализу, прогнозированию
и выработке методов отражения угроз
внутренней безопасности, таких, например,
как внутренние угрозы территориальной
целостности (сепаратизм, конфедеративные
тенденции, угрозы основам конституционного
строя, выражающиеся в неисполнении
действующего законодательства в области
государственной безопасности, и ряд
других).
Сравнение текстов Федерального
закона "Об органах федеральной службы
безопасности в Российской Федерации" и
Положения "О федеральной службе
безопасности" показывает, что отсутствует
корреляция между статьями,
регламентирующими обязанности, задачи и
функции органов федеральной службы
безопасности. Например, Федеральный закон в
ст. 12 "Обязанности органов федеральной
службы безопасности" устанавливает ряд
обязанностей в п. з), и), н), о), п), р), с) и т),
которым не удается найти соответствующих
задач, в отличие от ряда пунктов
Положения.
В 1998 г. в Совете Безопасности
было создано Управление конституционной
безопасности, однако вскоре его
ликвидировали. Не просматривается единой
координации по созданию органов
обеспечения безопасности и осмысленного
распределения функций между ними. До сих
пор нет органа, в котором полномасштабно
сосредотачивались бы все функции в этой
области.
В рамках Федеральной службы
безопасности 6 июля 1998 года было также
создано Управление конституционной
безопасности, но никаких необходимых
изменений и дополнений ни в Закон, ни в
Положение не последовало. В результате его
функции были сведены к отражению угроз в
социально - политической сфере (борьбы с
политическим экстремизмом, контроль за
деятельностью общественных объединений,
функции, которые существовали в ФСБ и
ранее).
Известно, что безопасность - это
состояние защищенности от внутренних и
внешних угроз личности, общества и
государства. Обеспечение же
конституционной безопасности связано, в
первую очередь, с защитой интересов
государства, в то время как деятельность
вышеназванного управления ФСБ была
направлена почему-то только на защиту
интересов гражданского общества <*>. По
наиболее актуальным проблемам
конституционной безопасности не были
предусмотрены соответствующие функции для
Управления конституционной безопасности. В
августе этого года оно было
ликвидировано.
--------------------------------
<*> См.: Зотов Г.П. "Нами будет править
закон": Интервью начальника Управления
конституционной безопасности СФБ //
Независимое военное обозрение. 1998. N
44.
Появление специального подразделения
в Федеральной службе безопасности
требовало сосредоточения в нем всех
функций по обеспечению конституционной
безопасности. Следует также провести
работу по подготовке ее концепции,
законопроектов, направленных на
обеспечение защиты основ конституционного
строя. Такая защита в полной мере возможна
только при контроле за соблюдением
взаимосвязанных принципов и норм правового
государства: территориальной целостности,
верховенства Конституции и федеральных
законов на всей территории Российской
Федерации, разделения властей, единства
системы государственной власти, равенства
субъектов Российской Федерации,
равноправия всех форм собственности,
идеологического многообразия, которые
закреплены в гл. 1 Конституции Российской
Федерации.
В настоящее время нет четкой
системы защиты конституционного строя.
Законодательно многие вопросы в этой
области не урегулированы, а существующая
нормативная база хаотична и бессистемна,
противоречит конституционным нормам.
Обеспечение совокупных элементов,
составляющих предмет конституционной
безопасности, рассредоточено по различным
органам. Причем некоторые из этих элементов
не обеспечиваются ни одним из органов. По
некоторым направлениям происходит
дублирование деятельности. Имеется ряд
сходных функций у Министерства обороны,
Генштаба, Совета Безопасности.
Необходим комплексный подход при
разработке нормативных актов,
регламентирующих вопросы безопасности. Это
не только законы и акты, содержащие в своем
названии слово "безопасность", но и другие,
которые регламентируют отдельные аспекты
ее обеспечения: о чрезвычайном положении,
об охране государственной границы, об
ответственности высших должностных лиц за
нарушение Конституции, о порядке изменения
конституционно - правового статуса
субъекта Российской Федерации, о механизме
реализации решений Конституционного Суда и
другие. Кроме того, это и указы Президента
Российской Федерации, где устанавливаются
функции Совета Безопасности, Минобороны,
Генштаба и др.
Все эти акты и
предполагаемые проекты должны быть
приведены в единую осмысленную систему.
Необходимо устранить пробелы, повторы и
противоречия, установить должную
корреляцию между ними. Для этого нужен
весьма эффективный понятийный аппарат,
исключающий неоднозначное толкование как
при разработке нормативных актов, так и в
процессе их правоприменения.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята
всенародным голосованием 12.12.1993)
ЗАКОН РФ
от 05.03.1992 N 2446-1
"О
БЕЗОПАСНОСТИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 03.04.1995
N 40-ФЗ
"ОБ ОРГАНАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
22.02.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.01.1996 N 5-ФЗ
"О ВНЕШНЕЙ РАЗВЕДКЕ"
(принят ГД ФС РФ
08.12.1995)
УКАЗ Президента РФ от 17.12.1997 N 1300
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
УКАЗ Президента РФ от 28.03.1998 N
294
"ОБ АППАРАТЕ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(вместе с
"ПОЛОЖЕНИЕМ ОБ АППАРАТЕ СОВЕТА
БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ")
УКАЗ Президента РФ от 06.07.1998 N
806
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СТРУКТУРЫ"
УКАЗ
Президента РФ от 18.11.1998 N 1418
"ВОПРОСЫ
СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
Журнал российского права, N 11,
1999
