Нормативно - правовое регулирование вопросов безопасности
ВОПРОСОВ БЕЗОПАСНОСТИ
Т.Э.
ШУБЕРТ
Шуберт Татьяна Эдуардовна -
советник Полномочного представителя
Президента РФ в Конституционном Суде
Российской Федерации, кандидат юридических
наук.
Правовые основы обеспечения
безопасности, ее системы и функций, порядок
функционирования органов урегулированы в
Законе РФ "О безопасности" в редакции 25
декабря 1993 года, Федеральном законе "Об
органах федеральной службы безопасности в
Российской Федерации" от 3 апреля 1995 года,
Законе "О службе внешней разведки" от 10
января 1996 года, а также Указами Президента
Российской Федерации "Об утверждении
Положения о Федеральной службе
безопасности Российской Федерации и ее
структуры" в редакции Указов от 26 августа 1998
года N 990 и от 5 октября 1998 года N 1181 и от 28
августа 1999 года N 1131, "Вопросы Совета
Безопасности Российской Федерации" в
редакции Указа от 18 ноября 1998 года N 1418, "Об
аппарате Совета Безопасности" от 28 марта 1998
г. N 294, "Об утверждении Концепции
национальной безопасности Российской
Федерации" от 17 декабря 1997 года N 1300.
Вопросы безопасности также регулируют и
другие законодательные акты, например,
законы об обороне, об охране
государственной границы.
Национальная
безопасность требует систематически
обновляемых подходов в силу изменчивости
видов угроз, необходимости определения
приоритетов в обеспечении того или иного ее
вида и прогнозирования проблем в этой
сфере. Поэтому Концепция национальной
безопасности, которая содержит анализ,
оценку, виды угроз и методы их отражения,
должна адекватно соответствовать этим
задачам. Она является тем документом, на
основе которого разрабатываются иные
нормативные акты, регулирующие вопросы
безопасности во всем их многообразии.
Отдельные положения Концепции нуждаются в
уточнении и конкретизации в других
доктринах и концепциях, отражающих
государственную стратегию и тактику по
каждому виду безопасности
(конституционной, военной, информационной и
т.д.).
Если задаться вопросом, почему
стратегия национальной безопасности США
содержит три направления - военное,
внешнеполитическое и экономическое, без
градации по категориям угроз, то можно
предположить: все, что лежит вне
перечисленных сфер, уже достаточно
эффективно защищено, и там отсутствуют как
реальные, так и потенциальные угрозы.
Очевидно, что отрыв США, например, в
информационной и технологической сферах
достаточно велик, чтобы опасаться здесь
каких-либо угроз.
В России же с ее
перманентным общесистемным кризисом любая,
даже незначительная проблема представляет
собой угрозу общему дисбалансу. Поэтому к
угрозам национальной безопасности в нашей
стране отнесены: кризисное состояние
экономики, падение научно - технического
потенциала, социальная напряженность,
ухудшение экологической ситуации и т.д.
Еще одно отличие, характерное для
российского подхода при выработке
концепции национальной безопасности -
оценка в ней настоящей ситуации, акценты в
большей мере на тактические, нежели на
стратегические моменты, тогда как США
"осуществляют единую скоординированную
стратегию в области национальной
безопасности, внешней и военной политики на
десятилетия вперед" <*>.
--------------------------------
<*> Гончаренко А.Н.
Прогнозирование в системе "национальной
безопасности" и внешнеполитической
практике США: Автореф. дисс. ... докт. истор.
наук. Киев, 1988. С. 19.
Н.Д. Матрусов считает,
что сравнительный анализ существующих
систем и концепций национальной
безопасности развитых стран мира с ныне
действующей в России выявил, в частности,
такой концептуальный недостаток
российской системы, как функционирование
ее "почти в исключительно оперативном
режиме, вне русла четко обозначенных
стратегических целей и задач государства"
<*>.
--------------------------------
<*>
Матрусов Н.Д. О необходимости создания
целостной системы национальной
безопасности России: основные принципы,
подходы, элементы // Безопасность:
Информационный сборник. 1966. N 3 - 4. С.
46.
Помимо объективных факторов, влияющих
на разработку концепции безопасности в
России, существуют и недостатки
теоретического характера. Нет единого
подхода к понятийному аппарату, он слабо
разработан, формулировки носят общий
характер. Но главное - "имеющийся понятийный
аппарат и политическая практика в нашей
стране не совпадают" <*>.
--------------------------------
<*> Копылов А.В. О
понятии "национальная безопасность" в
американской политологии // Безопасность:
Информационный сборник. 1996. N 3 - 4. С.
88.
Концепция национальной безопасности
была принята в целях консолидации усилий
федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации,
организаций и граждан по обеспечению
национальных интересов и безопасности
России.
Анализ, оценка, прогноз и
контроль за исполнением директив в сфере
безопасности были возложены на Секретаря
Совета Безопасности Российской
Федерации.
Концепция национальной
безопасности Российской Федерации -
политический документ, отражающий
совокупность официально принятых взглядов
на цели и государственную стратегию в
области обеспечения безопасности личности,
общества и государства от внешних и
внутренних угроз политического,
экономического, социального, военного,
техногенного, экологического,
информационного и иного характера с учетом
имеющихся ресурсов и возможностей.
В
этом документе сформулированы важнейшие
направления и принципы государственной
политики. Концепция является основой для
разработки конкретных программ и
организационных документов в этой
области.
Концепция имеет следующую
структуру:
1. Россия в мировом
сообществе.
2. Национальные интересы
России.
3. Угрозы национальной
безопасности Российской Федерации.
4.
Обеспечение национальной безопасности
Российской Федерации.
Несмотря на
отдельные позитивные элементы этого
важнейшего документа, он содержит и ряд
противоречивых оценок, далеко не
бесспорных выводов и положений. Например,
утверждается, что Россия обладает
значительным экономическим и научно -
техническим потенциалом, определяющим
способность страны к устойчивому развитию.
Однако далее говорится, что "сокращается
экономический, научный и демографический
потенциал страны, сократилось
производство, ...нарастает научно -
техническое отставание России от развитых
стран, происходит отток квалифицированных
кадров из научной сферы".
Некоторые
положения Концепции не всегда подкреплены
убедительной аргументацией. Так, во втором
ее разделе подчеркивается: "Необходимым
условием реализации национальных
интересов России является возможность
самостоятельно решать внутренние
политические, экономические и социальные
задачи, независимо от намерений и позиций
иностранных государств и их сообществ
поддерживать такой уровень жизни
населения, который бы обеспечивал
национальное согласие и общественно -
политическую стабильность в стране". Однако
не сказано главное - обладает ли Россия
сегодня такой возможностью и в какой
степени.
В Концепции не просматривается
должной корреляции в сфере конституционной
безопасности по таким разделам: 2)
"Интересы"; 3) "Угрозы"; 4) "Обеспечение".
Невозможно, например, найти
соответствующие меры по нейтрализации
целого ряда угроз, перечисленных в одном из
разделов. Так, во втором разделе отмечается,
что интересы государства состоят в защите
конституционного строя, суверенитета и
территориальной целостности России, в
безусловном исполнении законов и
поддержании правопорядка.
Однако в
следующем разделе "Угрозы национальной
безопасности" опасным фактором,
размывающим единое правовое пространство
страны, названо принятие субъектами
Российской Федерации нормативных правовых
актов и решений, противоречащих
Конституции РФ, федеральному
законодательству.
Допускаются в столь
важном документе и неточности. В разделе
"Обеспечение национальной безопасности"
среди приоритетных ЗАДАЧ по обеспечению
национальной безопасности выделены:
совершенствование законодательства
Российской Федерации, укрепление
правопорядка и социально - политической
стабильности общества, российской
государственности, федерализма и местного
самоуправления. И затем констатируется:
"Это обеспечивается конституционным
принципом разделения властей,
установлением более четкого
функционального распределения полномочий
между государственными институтами,
укреплением федеративного устройства
России ПУТЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЕЕ
ДОГОВОРНЫХ отношений с субъектами
Российской Федерации в рамках их
конституционного статуса" (здесь и далее
подчеркнуто мною - Т.Ш.).
Возникает
вопрос, как путем "совершенствования
договорных отношений" можно добиться
укрепления федеративного устройства,
закрепленного в Конституции? Ведь
укреплять можно лишь федеративные
отношения. А договоры, заключенные между
центром и субъектами, почти все
противоречат Конституции Российской
Федерации, являются параллельным
законодательством и не содержат ничего, что
нельзя было бы урегулировать федеральными
законами по вопросам совместного ведения.
Эта "договорная практика", помимо
противоречий с федеральным
законодательством, породила еще и такое
явление, как асимметричность статуса
субъектов РФ.
В том же 4-м разделе
Концепции содержится тезис о том, что
защита российского федерализма включает в
себя "ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ по
пресечению посягательств на
государственную целостность страны,
систему органов государственной власти,
единство правового пространства России.
Главная ЦЕЛЬ защиты российского
федерализма - не допустить трансформации
федеративных отношений в конфедеративные.
ОСНОВНЫМИ НАПРАВЛЕНИЯМИ защиты
российского федерализма являются:
обеспечение приоритета федерального
законодательства и совершенствование на
этой основе законодательства субъектов
Российской Федерации;
разработка
организационных и правовых механизмов
защиты государственной целостности,
единства правового пространства и
национальных интересов России;
выработка и реализация региональной
политики, обеспечивающей оптимальный учет
федеральных и региональных интересов;
совершенствование механизма
предупреждения возникновения политических
партий и общественных объединений,
преследующих сепаратистские и
антиконституционные цели, и пресечения их
деятельности;
проведение взвешенной и
сбалансированной национальной
политики".
Нетрудно заметить, что все
вышеперечисленное сформулировано не как
конкретные методы отражения угроз, а как
"цели, задачи и основные направления". В
результате совершенно неясно, какими
методами предполагается, например,
добиться приоритета федерального
законодательства над законодательством
субъектов Российской Федерации. Если бы
раздел назывался не "Обеспечение
национальной безопасности", а "Меры по
отражению угроз", то содержание документа
было бы более конкретным. В этом же разделе
говорится, что основными направлениями
деятельности государства и общества по
обеспечению национальной безопасности
являются:
объективный и всесторонний
анализ и прогнозирование угроз
национальной безопасности во всех сферах
их проявления;
определение критериев
национальной безопасности и их пороговых
значений, выработка комплекса мер и
механизмов обеспечения национальной
безопасности в сферах экономики, внешней и
внутренней политики, общественной
безопасности и правопорядка, обороны, в
информационной и духовной сферах;
организация работы законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти Российской
Федерации по реализации комплекса мер,
направленных на предотвращение или
ослабление угроз национальным
интересам;
поддержание на необходимом
уровне стратегических и мобилизационных
ресурсов государства.
Однако анализ
нормативных актов, регламентирующих
компетенцию органов в сфере безопасности,
показывает, что эти направления не находят
там адекватного отражения.
Угрозы
территориальной целостности Российской
Федерации, центробежные устремления ее
субъектов и единство правового
пространства связаны авторами Концепции с
негативными процессами в экономике. Да,
несомненно, экономические проблемы влияют
на федеративные отношения, но сводить все
именно к этому вряд ли правомерно, тем
более, что есть и другие причины. Однако они
не названы. Не совсем понятно, почему угроза
федеративному устройству связывается лишь
с разрушением "единого духовного
пространства" и "социальной
дифференциацией". Все это побочные,
сопутствующие причины, а акцент на них
сделан как на основные.
Для основных
элементов конституционной безопасности в
разделе "Угрозы" не нашлось даже отдельной
строки. И это отражает уровень оценки угроз
и их приоритетов.
В Концепции
утверждается, что "углубление и развитие
отношений с государствами - участниками
Содружества Независимых Государств
является важнейшим фактором,
...ПРЕПЯТСТВУЮЩИМ в конечном итоге
центробежным явлениям в самой России".
Общая неэффективность СНГ, сепаратистские
процессы в странах - членах (Грузии, Армении,
Азербайджане и др.), политическая,
экономическая и социальная нестабильность,
общесистемный кризис СНГ - все это
затрудняет понимание вышеизложенного
утверждения.
В Концепции отмечается,
что "полномочия органов и сил обеспечения
национальной безопасности Российской
Федерации, их состав и структура
определяются соответствующими
законодательными актами Российской
Федерации. Не допускается создание органов
и сил обеспечения национальной
безопасности Российской Федерации, не
установленных федеральными законами, а
также применение противоправных средств
обеспечения национальной безопасности". В
настоящее время в 19 субъектах Российской
Федерации действуют различные структуры -
"советы безопасности" и "министерства
безопасности", не предусмотренные
законодательством. Они занимаются
вопросами, отнесенными к исключительному
ведению Российской Федерации <*>. Однако
в Конституции нет никакой оценки этой
проблемы.
--------------------------------
<*>
См.: Сарычева И. "Расползание" правовой
системы - угроза конституционной
безопасности России // Федерализм. 1997. N 4. С.
130 - 131.
ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О
БЕЗОПАСНОСТИ" содержит понятие
безопасности, характеризует ее объекты,
систему и угрозы. Так, безопасность,
согласно ст. 1 Закона, - это "состояние
защищенности жизненно важных интересов
личности, общества и государства". Угроза
безопасности характеризуется как
совокупность условий и факторов, создающих
опасность этим интересам.
Систему
безопасности образуют органы
законодательной, исполнительной и судебной
властей, государственные, общественные и
иные организации и объединения, граждане,
принимающие участие в обеспечении
безопасности в соответствии с законом, а
также законодательство, регламентирующее
отношения в этой сфере.
Если сравнить
положения, регламентирующие принципы
обеспечения безопасности в различных
источниках, то обнаружатся определенные
