О правилах законодательной техники
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Тихомиров Юрий
Александрович - первый заместитель
директора ИЗиСП, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный деятель науки
РФ.
Стремительное и масштабное развитие
правовой сферы общества приводит к резкому
увеличению объема нормативно - правового
массива. С законом повседневно
соприкасаются граждане и их объединения,
государственные органы и хозяйствующие
субъекты. Однако качество законов остается
невысоким и в немалой степени - из-за явной
недооценки роли законодательной техники. В
результате в процессе законотворчества и
правоприменения возникает много
юридических коллизий, которые могли бы быть
предотвращены. Но подавляющее большинство
государственных служащих, депутатов,
специалистов и экспертов по-прежнему не
владеют приемами законодательной техники,
и их этому не обучают. Впрочем, и сама
технология выработки законов требует
сегодня серьезного обновления.
Между
тем в конце XIX - начале XX века ученые - юристы
уделяли большое внимание вопросам
законодательной техники, рассматривая ее
как один из классических элементов
права.
Вспомним книгу Р. Иеринга
"Юридическая техника", изданную в Санкт -
Петербурге в 1905 г. и являющуюся частью более
крупного труда о римском праве 1883 г. По
мнению ученого, "то, что должно каждого
профана убедить в его невежестве...
составляет юридический метод... он именно и
создает юриста". В субъективном смысле
"техника" означает юридическое искусство
отделки правового материала, в объективном
- механизм права. Французский профессор Фр.
Шеж посвятил в 1905 г. большую статью о
законодательной технике в современных
гражданско - правовых кодификациях. Поводом
стало завершение в 1896 г. обработки
германского Гражданского кодекса.
В
литературе по теории права законодательная
техника традиционно рассматривается в
контексте правотворчества в качестве
одного из его элементов. Одни ученые -
юристы трактуют ее как систему правил и
приемов подготовки наиболее совершенных по
форме и структуре проектов нормативных
актов, обеспечивающих полное и точное
соответствие формы нормативных
предписаний их содержанию, доступность,
простоту и обозримость нормативного
материала, исчерпывающий охват
регулируемых вопросов <1>. Другие - как
совокупность правил, средств и приемов
разработки, оформления и систематизации
нормативных актов в контексте источников
права и правотворчества. Объектом ее
является текст нормативного документа, в
отношении которого законодатель
затрачивает интеллектуальные усилия <2>.
Иногда различаются средства изложения
содержания правовых юридических
предписаний, приемы формулирования норм
или положений правовых актов, средства и
приемы построения правовых актов <3>. В
целом законодательная техника признается
важным фактором оптимизации и
эффективности законодательства <4>.
--------------------------------
<1> См.: Общая теория
права. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995. С. 216
- 218.
<2> См.: Теория государства и
права. М., 1997. С. 312 - 314.
<3> См.: Алексеев
С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 267 - 289.
<4> См.: Поленина С.В. Качество закона и
эффективность законодательства //
Советское государство и право. 1987. N 7; Глава
VIII "Законодательная техника" в книге "Общая
теория государства и права. Академический
курс в 2-х томах". Т. 2. Теория права. М., 1998. С. 174
- 176.
Следует обратить внимание на
специфику юридико - технологических
приемов в разных отраслях
законодательства. Их различение
обусловлено неодинаковым объектом и
методами правового регулирования. К
примеру, в конституционном
законодательстве больше применяется норм -
дефиниций, норм - целей и норм - принципов, а
сами нормы нередко состоят лишь из
диспозиций. В гражданском и уголовном
законодательстве традиционной является
строгая и детальная структуризация
институтов и норм.
По нашему мнению,
законодательная техника - это система
правил, предназначенных и используемых для
познавательно - логического и нормативно -
структурного формирования правового
материала и подготовки текста закона. В
таком определении можно выделить шесть
взаимосвязанных элементов: познавательно -
юридический, нормативно - структурный,
логический, языковый, документально -
технический, процедурный.
Каждый из
элементов содержит набор требований -
правил, которые следует строго соблюдать.
Их применение с учетом этапов движения
законопроекта должно быть
последовательным и взаимосвязанным.
Познавательный элемент означает
определение предмета законодательного
регулирования, выбор и анализ процессов,
явлений и отношений, которые могут быть
объектом законодательного воздействия.
Оправданно исходить из следующего круга
законодательно регулируемых отношений:
а) высокая социальная значимость их для
общества, государства и гражданина; б)
стабильность; в) первично - нормативное
регулирование; г) предопределенность
конституций; д) правомочность субъекта
законодательной деятельности.
С этими
составляющими связан и правильный выбор
формы правового акта, с учетом его места в
правовой системе и классификационных
признаков как официальных, так и
доктринальных <*>.
--------------------------------
<*> См.: Тихомиров
Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М.:
Юринформцентр, 1999.
Познавательный аспект
подготовки закона связан с его концепцией.
Это - аналитическая нормативная модель с
вариантами правового поведения, с
примерной структурой акта, его связями с
другими актами, возможными последствиями и
оценкой эффективности действия. Замена
концепций всякого рода пояснительными
записками и т.п. внешне упрощает процесс
законотворчества, но на деле лишь
обесценивает его.
В рамках концепции
закона важен "набор понятий", которые
предполагается использовать. Это прежде
всего научно - юридические понятия,
выработанные правовой наукой и необходимые
для правильного построения закона. Их
недооценка и игнорирование ведут к ошибкам
и юридическим противоречиям. Далее, следует
правильно применять конституционные
понятия, не допуская произвольных
отступлений от них <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Конституционное законодательство России.
М.: Городец. Формула права, 1999. С. 25 -
56.
Довольно часто понятия и термины
получают признание в каком-либо законе.
Нужно ли это? Традиционно в рамках системы
континентального права, к которой, заметим,
принадлежит преимущественно и российское
право, далеко не каждый закон
сопровождается набором собственных
понятий. Они уже заложены в конституциях,
кодифицированных актах и в научных
доктринах. У нас же сейчас, напротив,
наблюдается увлечение дефинициями как
"визиткой" закона.
В Водном кодексе
содержится 30 основных понятий - таких, как
"вода", "воды", "подземные воды" и др. (ст. 1).
Вряд ли в них есть специфический смысл,
потребовавший нормативного выражения. В
Воздушном кодексе вовсе не оказалось норм -
дефиниций, кроме понятия "специально
уполномоченного органа" (ст. 6). Это
обстоятельство повлекло появление их в
конкретных законах, принятых в рамках
данной сферы.
Более правильно,
во-первых, вводить нормативные понятия
только в базовых законах (кодексах),
во-вторых, добиваться строгой внутренней
связи между нормами - дефинициями и главами,
статьями закона, в-третьих, обеспечивать
последовательное и правильное применение
основных норм - дефиниций в других законах и
иных актах.
Элементом законодательной
техники является нормативная
структуризация текста закона. Имеется в
виду четкая последовательность операций. К
ним следует отнести действия по выработке
композиции акта, установлению его
составных частей, формулированию названий
(заголовков) правовых предписаний (норм),
использованию отсылок и других норм
"юридических связок", определению способов
и порядка вступления акта в силу, отмены и
изменения других правовых актов. Поясним
сказанное более подробно.
С учетом
многолетней практики и научных разработок
можно рекомендовать следующие правила для
выработки структуры закона: выделять в
законе в качестве его составных частей
заголовок, преамбулу, нормативные
предписания, заключительные и переходные
положения. Это могут быть главы и статьи;
разделы, главы и статьи; части, разделы,
главы и статьи. Подобное членение
предопределяется объемом нормативного
материала, но при условии того, что
первичной клеткой служит правовая норма.
Именно ее оформление должно быть критерием.
Статьи лучше разделять на пункты с
нумерацией.
Следует отразить набор
юридических правил поведения как формул
правомерного и неправомерного поведения.
Вопрос о классификации правовых норм
разработан в юридической литературе.
Однако до сих пор допускаются ошибки.
Примером неудачного формулирования нормы
может служить ст. 6 "Единая система
газоснабжения" Федерального закона "О
газоснабжении в Российской Федерации". В
ней подробно описывается, что представляет
собой Единая система газоснабжения, в чьей
собственности она находится, как
регулируется государством. "Раздутая" норма
- дефиниция поглотила ряд конкретных норм -
предписаний.
Весьма важен в
законодательстве вопрос об отсылках. С их
помощью обеспечиваются системные связи
между нормами и актами. На практике, к
сожалению, допускается немало ошибок в
определении видов отсылок. Сделаем по этому
поводу следующие пояснения.
Допустимы
отсылки к нормам закона, когда нужно
обеспечить связь между его общими и
конкретными, специальными положениями.
Отсылки к правовым актам более высокой
юридической силы оправданы тогда, когда
надо выявить правообразующий источник
данного закона. Возможны отсылки к
международным актам, ратифицированным и
одобренным Россией и накладывающим на нее
обязательства, требующие для их исполнения
принятия внутригосударственных актов.
Отсылки к актам низшей юридической силы
оправданы тогда, когда необходимо удлинить
"правовую связь" и определить основания для
издания нового закона или дать поручение
принять подзаконный акт.
По своему
объему отсылки могут быть сделаны к
конкретному закону в целом либо его части, к
закону в широком смысле, к
законодательству. Они касаются как
действующих, так и предполагаемых правовых
актов. Причем во всех случаях нужно
соблюдать меру, не допуская ошибок в выборе
их видов, а также избыточности,
игнорирования или недооценки.
Законодательная техника включает и такой
элемент, как язык закона. Речь идет о более
широком явлении языка права как особого
логико - лексического строя речи. Данная
проблема получила разработку в юридической
литературе <*>. Это - понимание
юридического языка как специфического,
слова в котором образуют предложения,
составляющие емкие юридические формулы.
Краткость, концентрированность,
однозначность, простота понимания -
важнейшие требования к такого рода языку. С
другой стороны, следует строго соблюдать
"языковые запреты" - избегать метафор и
образных выражений, архаизмов и
диалектизмов, иностранных слов и терминов,
упрощений и условных словосочетаний.
Предписания лучше выражать посредством
долженствующе - предписывающего и
констатирующе - предписывающего
способов.
--------------------------------
<*>
См.: Власенко Н.А. Язык права. Иркутск, 1997;
Язык закона. М.: Юрид. лит., 1990.
Для
законодательной техники характерен и такой
элемент, как правовая логика. Вообще логика
в праве как для юристов - ученых, так и для
практиков, является абсолютно необходимым
знанием <*>. Верно отмечается
необходимость использования формальной
логики в правотворческом процессе, когда
правильное применение закона тождеств
позволяет избегать полисемии
(многозначности) и других нарушений. Не
менее важен логический закон
непротиворечия, закон исключенного
третьего, закон достаточного основания
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Ивлев Ю.В. Логика для юристов: Учебник.
Изд-во "Юридический колледж МГУ", М., 1996.
<**> См.: Власенко Н.А. Указ. соч. С. 143 -
153.
Элементом законодательной техники
является и набор средств документального
оформления законопроекта. К ним относятся:
четкий заголовок (наименование), общая
нумерация, обозначение частей статей
арабской цифрой или буквой, обозначение
даты принятия закона Государственной Думой
и одобрения Советом Федерации, подписания
закона Президентом РФ, удостоверение
подлинности текста, регистрационный номер
и др. Все это важно в условиях применения
информационных технологий в
законодательном процессе.
Элементом
законодательной техники является
соблюдение процедурных правил подготовки
законопроекта. Кратко отметим в данной
связи основные моменты и
последовательность соблюдения
подготовительных процедур:
а)
подготовка первоначального текста;
б)
обсуждение и согласование текста;
в)
получение заключений;
г) подготовка
требуемых документов - пояснительной
записки, финансово - экономического
обоснования, заключения Правительства РФ
(ч. 3 ст. 104 Конституции РФ), перечня
изменяемых и отменяемых актов федерального
законодательства и др. (ст. 105 Регламента
Государственной Думы);
д) внесение
законопроекта в установленном порядке;
е) учет иных требований регламентов.
На
формирование и устойчивое применение
правил законодательной техники влияют
способы придания им обязательной силы. Пока
субъекты законодательной инициативы
пользуются "своими" правилами. В Совете
Федерации используется "Словарь
юридических понятий", в Государственной
Думе ведется электронная база данных
"Закон", создан электронный архив
документов. Есть справочники по оформлению
актов федеральных органов государственной
власти. Напомним, что в прошлом Минюст СССР
принимал методические рекомендации о
порядке подготовки законодательных и
правительственных актов. Сейчас некоторые
министерства имеют собственные правила
такого рода.
Нарушения требований и
правил законодательной техники нередко
служат основанием для вето Президента РФ на
принятые федеральные законы. Как отмечают
специалисты, противоречивые термины,
невнесение изменений в действующие акты,
грамматические и логические ошибки,
противоречия между нормами разных законов
дают повод для таких президентских
действий <*>. Правильное парламентское
реагирование на них, конечно, способствует
улучшению качества законов. И все же
выскажем сомнение в обоснованности
возложения на ГГПУ Президента РФ
своеобразного надзора за соответствием
законов технико - юридическим требованиям.
Не является ли это следствием отсутствия
общих правил законодательной техники, не
перегружает ли такая практика
Администрацию Президента, не является ли
иллюстрацией "дуэли" юридических служб
парламента и Президента?
--------------------------------
<*> См.: Окуньков
Л.А., Рощин В.А. Вето Президента, М.: Городец.
Формула права, 1999. С. 113 - 120.
В законах
субъектов Российской Федерации подчас
наблюдается чрезмерное разнообразие не
только с точки зрения их содержания,
