Совместное ведение российской федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования
субъектов. Такие подходы уже намечены в
федеральном отраслевом
законодательстве.
Основной способ
очерчивания границ правотворчества -
определение непосредственно компетенции
федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти
субъектов Федерации, а иногда и органов
местного самоуправления. Российская
конституционная модель совместного
ведения подразумевает прежде всего
разграничение компетенции между органами
государственной власти Федерации и ее
субъектов (ст. 76 Конституции РФ). Примером,
когда на всех трех уровнях власти, включая
органы местного самоуправления,
устанавливается компетенция, являются
Федеральные законы "О внесении изменений и
дополнений в Закон Российской Федерации "О
недрах", "О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера", "О мелиорации
земель", "О внесении изменений и дополнений
в Закон Российской Федерации "О занятости
населения в Российской Федерации" и др.
Разграничение компетенции между
федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти
субъектов Федерации само по себе уже
обозначает пределы их правотворчества по
предметам совместного ведения. Однако как
бы полно законодатель ни старался
разграничить компетенцию, остается
открытым вопрос, кому будет принадлежать
прерогатива регулирования вопросов, не
отнесенных к компетенции ни одной из
сторон. Это свидетельствует о важности
определения принципов законодательного
регулирования. Речь идет о принципах,
определяющих формы установления и сами
пределы законодательного регулирования
каждого уровня.
Исходные принципы,
гармонизирующие законотворчество по
предметам совместного ведения, - критерии
определения рамок регулирования для
каждого уровня. В российской Конституции в
отличие от некоторых зарубежных
федеративных государств таких специальных
принципов - критериев не установлено <*>.
Тем не менее в федеральном
законодательстве наметились подходы,
обобщение которых позволяет
сформулировать принципы, которые могли бы
быть включены непосредственно в
федеральную Конституцию. К числу таких
принципов можно отнести следующие:
регулирование федеральным законом
отношений, которые должны решаться
одинаково всеми субъектами Российской
Федерации; введение общих рамочных норм по
вопросам совместного ведения;
недопустимость регулирования законом
субъекта Федерации вопросов компетенции
федеральных органов, даже если правовой акт
субъекта Федерации принимается по
предметам совместного ведения ранее чем
федеральный закон; соблюдение принципа
благоприятного правового режима,
разрешающего субъекту Федерации улучшать,
но не ухудшать правовой статус участника
правовых отношений, определенный на
федеральном уровне.
--------------------------------
<*> Например, в
соответствии со ст. 72 Конституции ФРГ в
сфере конкурирующей компетенции Федерация
имеет право законодательствовать тогда и
постольку, когда и поскольку
общегосударственные интересы установления
единообразных условий жизни на территории
Федерации или сохранения правового и
экономического единства требуют
федерального законодательного
регулирования.
О конкуренции
законодательства по предметам
совместного ведения
Следует отметить,
что не во всех федеративных государствах
допускается издание актов субъектами
федерации в развитие федеральных законов
по предметам совместного ведения. Согласно
Конституции ФРГ земли вправе
законодательствовать в сфере
конкурирующей компетенции до тех пор, пока
федеральная власть не воспользовалась
своим правом законодательства. Аналогичные
правила установлены в Австрии, Бразилии. В
Индии закон штата в области конкурирующей
компетенции действует в том случае, если по
данному вопросу не издано федерального
закона или он был зарезервирован на
рассмотрение Президента и закон штата
получил его одобрение.
В российской
правовой системе положение о праве
территории осуществлять собственное
правовое регулирование до принятия
федерального закона по предметам
совместного ведения было зафиксировано в
протоколе к Договору с органами
государственной власти краев, областей,
городов Москвы и Санкт - Петербурга как
составной части Федеративного договора, а
затем инкорпорировано в качестве части
четвертой ст. 84 (11) в ранее действовавшую
Конституцию РФ.
После принятия
федеральной Конституции 1993 г., не
воспринявшей это положение, возник вопрос о
его действии в отношении субъектов
Федерации. Самые "смелые" субъекты
Федерации вновь закрепили в своих основных
законах принцип о том, что до принятия
федеральных законов по предметам
совместного ведения субъект Федерации
осуществляет собственное правовое
регулирование, которое приводится затем в
соответствие с федеральным <*>. Ряд
субъектов Федерации добился официального
распространения на них этого правила в
договорах с федеральными органами
(Свердловская область, Удмуртская
Республика, Краснодарский край и др.).
--------------------------------
<*> См., например,
Уставы Краснодарского и Ставропольского
краев, Иркутской, Курганской, Читинской и
ряда других областей. В кн.: Уставы краев,
областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов
Российской Федерации. М.: Известия, 1995 - 1996.
Вып. 1 - 2.
Сегодня ясность в этом вопросе
внесена Конституционным Судом РФ. В своем
Постановлении по делу о проверке
конституционности ряда положений Устава -
Основного закона Читинской области от 1
февраля 1996 года Конституционный Суд вынес
заключение о том, что по смыслу ст. 72, 76 (ч. 2) и
ст. 77 (ч. 1) Конституции РФ отсутствие
соответствующего федерального закона по
вопросам совместного ведения само по себе
не препятствует областной Думе принять
собственный нормативный акт, что вытекает
из природы совместной компетенции. При этом
после издания федерального закона
областной акт должен быть приведен в
соответствие с ним, что следует из ч. 5 ст. 76
Конституции РФ <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Конституционный Суд Российской Федерации:
Постановления. Определения. 1992 - 1996. М., 1977. С.
130; Данное принципиальное положение было
неоднократно подтверждено Конституционным
Судом в его последующих решениях (см.,
например, Постановления Конституционного
Суда РФ от 30 апреля 1996 года, от 24 января 1997
года, от 3 ноября 1997 года, от 9 января 1998 года
и др.).
Принцип опережающего правового
регулирования по предметам совместного
ведения касается не только субъектов
Федерации. В определенных случаях его
применение имеет весьма важное значение
для федерального уровня законотворчества.
В своем Постановлении от 3 ноября 1997 года по
делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2
Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об
обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного
самоуправления" в связи с запросом
Тульского областного суда Конституционный
Суд отметил, что если субъект Российской
Федерации не принял закона по вопросу,
отнесенному к его компетенции федеральным
законодателем в порядке осуществления
полномочий по предметам совместного
ведения, то федеральный законодатель в
случае необходимости сам может осуществить
правовое регулирование в этой сфере,
непосредственно применяя ст. 72 и 76
Конституции РФ.
Такое регулирование
посредством федерального закона
осуществляется в целях реализации
конституционных положений и обеспечения
конституционного принципа, согласно
которому Конституция Российской Федерации
имеет высшую юридическую силу, прямое
действие и применяется на всей территории
Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 45.
Ст. 5241.
Хотя Конституционный Суд РФ и
устранил неясность по поводу возможности
использования Федерацией и ее субъектами
права опережающего регулирования,
нерешенность проблемы в некоторых аспектах
сохраняется. Так, сам по себе принцип,
дающий право принимать законы по предметам
совместного ведения, опережающие
федеральные законы, не означает, что
субъекты Федерации приобретают право
устанавливать правила взаимодействия с
федеральной властью, ее обязанности и
поведение на территории субъекта
Федерации. Регулирование таких отношений
по предметам совместного ведения -
исключительная прерогатива федеральных
органов. Вместе в тем без решения этих
вопросов интерес субъектов Федерации к
осуществлению опережающего правового
регулирования не так уж велик. Поэтому
субъекты Федерации, принимая законы по
предметам совместного ведения до выхода в
свет федерального закона, идут на
превышение пределов правового
регулирования.
Особенно широкая сфера
незаконного регулирования по предметам
совместного ведения - социально -
экономические права субъектов Российской
Федерации. Собственными актами некоторые
субъекты Федерации самостоятельно
определяют условия и порядок разграничения
государственной собственности на
федеральную собственность и собственность
субъекта Федерации, режим федеральной
собственности на своей территории; в
одностороннем порядке упорядочивают
налоговые отношения, вопросы
природопользования, охраны природных
ресурсов. Такая практика регионального
законотворчества свидетельствует о том,
что взаимоотношения между федеральными
органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации по осуществлению
компетенции по предметам совместного
ведения должны своевременно определяться
на федеральном уровне. Вместе с тем до сих
пор не приняты такие базовые федеральные
законы, связанные с решением вопросов
разграничения предметов ведения и
полномочий по предметам совместного
ведения, как о принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов,
об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти в субъектах Российской Федерации, о
разграничении государственной
собственности в Российской Федерации и ряд
других.
Таким образом, анализ
конституционных норм и действующего
федерального законодательства, а также
проблем их реализации дает возможность
выделить не только определенные тенденции,
но и наметить конкретные правовые пути
совершенствования конституционного
регулирования по предметам совместного
ведения. Важнейшим условием реализации
этих задач явилось бы закрепление в
федеральной Конституции и действующем
федеральном законодательстве основных
принципов, упорядочивающих границы
правового регулирования по предметам
совместного ведения Федерации и ее
субъектов, а также норм, восполняющих
пробелы, очевидность которых ясно
обозначилась российской практикой
правотворчества и
правоприменения.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
21.12.1994 N 68-ФЗ
"О ЗАЩИТЕ НАСЕЛЕНИЯ И
ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ
ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА"
(принят ГД ФС РФ 11.11.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 03.03.1995 N 27-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И
ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"О
НЕДРАХ"
(принят ГД ФС РФ
08.02.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.07.1995 N
119-ФЗ
"ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
05.07.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.01.1996 N 4-ФЗ
"О МЕЛИОРАЦИИ ЗЕМЕЛЬ"
(принят ГД ФС РФ
08.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.07.1999 N
175-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ
В ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О
ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
23.06.1999)
ДОГОВОР от 17.10.1995
"О
РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ УДМУРТСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ"
ДОГОВОР от 12.01.1996
"О
РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СВЕРДЛОВСКОЙ
ОБЛАСТИ"
ДОГОВОР от 30.01.1996
"О
РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ"
ФЕДЕРАТИВНЫЙ
ДОГОВОР от 31.03.1992
"О РАЗГРАНИЧЕНИИ
ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ
ФЕДЕРАЛЬНЫМИ
ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ВЛАСТИ АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНЫХ
ОКРУГОВ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАТИВНЫЙ ДОГОВОР от
31.03.1992
"О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ
ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ
ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ВЛАСТИ
КРАЕВ, ОБЛАСТЕЙ, ГОРОДОВ МОСКВЫ И САНКТ -
ПЕТЕРБУРГА
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАТИВНЫЙ ДОГОВОР от
31.03.1992
"О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ
ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ
ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ВЛАСТИ
СУВЕРЕННЫХ РЕСПУБЛИК В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 N 3-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА -
ОСНОВНОГО
ЗАКОНА ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 N 11-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 2 УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 3 ОКТЯБРЯ 1994 Г. N 1969 "О МЕРАХ
ПО
УКРЕПЛЕНИЮ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" И ПУНКТА 2.3 ПОЛОЖЕНИЯ О ГЛАВЕ
АДМИНИСТРАЦИИ КРАЯ,
ОБЛАСТИ, ГОРОДА
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ, АВТОНОМНОЙ
ОБЛАСТИ,
АВТОНОМНОГО ОКРУГА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННОГО НАЗВАННЫМ
УКАЗОМ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного
Суда РФ от 24.01.1997 N 1-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА УДМУРТСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ
ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА "О
СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В
УДМУРТСКОЙ
РЕСПУБЛИКЕ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 03.11.1997 N 15-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 1 СТАТЬИ 2
ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА ОТ 26 НОЯБРЯ 1996 ГОДА "ОБ
ОБЕСПЕЧЕНИИ
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ
ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЗБИРАТЬ И
БЫТЬ
ИЗБРАННЫМИ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ
ТУЛЬСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЛЕСНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН Ставропольского края от
12.10.1994 N 6-КЗ
"УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН)
СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ"
(принят
Государственной Думой СК 29.09.1994)
ЗАКОН
Курганской области от 16.12.1994 N 1
"УСТАВ
КУРГАНСКОЙ ОБЛАСТИ"
(Принят Решением
Курганской областной Думы от 01.12.1994 N
